Die EU-Kommission hat am 17. Juli vorgeschlagen, ihr wichtigstes Klimainstrument zu lockern. Im Emissionshandel für Strom und Industrie soll die Obergrenze langsamer sinken als bisher geplant, die Marktstabilitätsreserve nur noch halb so viel Überschuss aus dem Markt ziehen, die kostenlose Zuteilung für die Industrie bis 2037 weiterlaufen, und ab 2036 sollen internationale Zertifikate stärker zählen. Begründet wird das mit der Wettbewerbsfähigkeit der Industrie und mit hohen Energiekosten. Ökonomisch ist entscheidend, um was für ein Instrument es sich handelt. Der Emissionshandel ist eine Mengensteuerung: Nicht der Preis wird festgelegt, sondern die Menge der Zertifikate, und der Preis stellt sich am Markt ein. Dadurch bestimmt die Obergrenze, wie viel CO2 ausgestoßen wird, und der Preis von zuletzt rund 80 Euro je Tonne ist nur die Anzeige dafür, wie knapp die Menge ist. Genau hier liegt der Unterschied zu einer CO2-Steuer. Wer eine Steuer senkt, verliert Einnahmen. Wer in einem Mengensystem die Obergrenze lockert, senkt zwar den Preis, erlaubt damit aber unmittelbar mehr Emissionen. Die Entlastung, die der niedrigere Preis bringt, ist also keine Gratisleistung, sie wird in zusätzlichem CO2 bezahlt. Der Streit dreht sich damit nicht um den Preis, sondern um das Mengenbudget dahinter.
| Größe | Wert | Anmerkung |
|---|---|---|
| System | EU-ETS 1: Strom, Industrie, Luft-/Seeverkehr | Mengensteuerung (Cap-and-Trade), Preis endogen |
| Reduktionsfaktor (LRF) | 4,4 % → 3,7 % (2031–35) → 1,7 % (2036–40) | Prozent eines festen Basiswerts; Null-Zertifikate von ~2039 in die 2040er verschoben |
| Marktstabilitätsreserve | Aufnahme 24 % → 12 % | Überschuss verlässt den Markt halb so schnell → dämpft Preis |
| Freie Zuteilung Industrie | bis Ende 2037 | ab 2031 an Investitionsplan gekoppelt; letzte 20 % erst nach nachgewiesener Minderung |
| Internationale Zertifikate | ab 2036: bis 2 % der Abgabepflicht | Ausgleich über Projekte in Drittländern; Zusätzlichkeit umstritten |
| Ausweitung (gegenläufig) | Abfallverbrennung ab 2031; mehr Luft-/Schiffsverkehr | bringt neue Emissionen unter den Handel (klimapositiv) |
| ETS-1-Preis | ~80 €/t (Juli 2026) | soziale Kosten weit höher (Moore u. a. 2024: Ø ~283 $ ≈ 250 €, rechtsschief) |
| ETS 2 (Gebäude/Verkehr) | Start 2027 → 2028 | Preisstabilisierung > 45 €/t; Klimasozialfonds bis 65 Mrd € |
Der Vorschlag vom 17. Juli betrifft den EU-ETS 1, den Emissionshandel für Kraftwerke und energieintensive Industrie (und, seit früheren Reformen, den innereuropäischen Luft- und Seeverkehr). Vier Stellschrauben werden gelockert. Erstens der Reduktionspfad: Die Gesamtmenge der Zertifikate sinkt jedes Jahr um einen festen Betrag, den linearen Reduktionsfaktor. Bisher sind das 4,4 Prozent (nach 4,3 Prozent bis 2027), künftig nur noch 3,7 Prozent zwischen 2031 und 2035 und 1,7 Prozent zwischen 2036 und 2040. Wichtig für das Verständnis: Diese Prozentwerte beziehen sich auf einen festen Basiswert, nicht auf den jeweiligen Vorjahresbestand; gemessen an der schrumpfenden Restmenge steigt die Kürzung über die Zeit sogar. Der Punkt, an dem rechnerisch keine neuen Zertifikate mehr ausgegeben würden, verschiebt sich von etwa 2039 in die 2040er Jahre. Zweitens die Marktstabilitätsreserve, die überschüssige Zertifikate aufnimmt und so den Preis stützt: Ihre Aufnahmerate wird von 24 auf 12 Prozent halbiert, der Überschuss verlässt den Markt also nur noch halb so schnell. Drittens die kostenlose Zuteilung an die Industrie, die eigentlich auslaufen sollte und nun bis Ende 2037 weiterläuft; ab 2031 hängt die gesamte Zuteilung an einem verifizierten Dekarbonisierungs-Investitionsplan, und die letzten 20 Prozent gibt es erst, wenn die Emissionsminderung am Ende der jeweiligen Fünf-Jahres-Periode nachgewiesen ist. Viertens dürfen Unternehmen ab 2036 bis zu 2 Prozent ihrer Abgabepflicht über Dekarbonisierungsprojekte in Drittländern ausgleichen.
Getrennt davon läuft ein zweiter Vorgang, der oft mit dem ersten verwechselt wird. Der neue Emissionshandel ETS 2 für Gebäude und Verkehr sollte 2027 starten und wurde von den EU-Umweltministern im November 2025 auf 2028 verschoben. Für die Anfangsphase ist eine Preisstabilisierung vorgesehen, falls der Preis über 45 Euro je Tonne steigt, und ein Klimasozialfonds von bis zu 65 Milliarden Euro soll soziale Härten abfedern. In Deutschland überbrückt der nationale Brennstoffemissionshandel das Jahr 2027, mit einem geplanten Preiskorridor von 55 bis 65 Euro. Beide Vorgänge zeigen in dieselbe Richtung: weniger Tempo, mehr Rücksicht auf Kosten.
Zur Einordnung der Größenordnung: Der ETS-1-Preis lag im Juli 2026 bei rund 80 Euro je Tonne. Schätzungen der tatsächlichen gesellschaftlichen Schadenskosten einer Tonne CO2 liegen deutlich darüber: Die Evidenzsynthese von Moore u. a. (2024) nennt im Mittel rund 283 US-Dollar, also etwa 250 Euro, mit einer stark rechtsschiefen Verteilung, deren oberes Ende weit höher liegt. Der Marktpreis bildet also nicht den vollen Schaden ab, sondern nur die Knappheit, die die politisch gesetzte Obergrenze erzeugt. Genau diese Obergrenze wird jetzt gelockert.
Die Klimaökonomik kennt zwei Wege, eine Tonne CO2 mit einem Preis zu versehen. Eine CO2-Steuer legt den Preis fest und lässt die ausgestoßene Menge offen. Ein Emissionshandel legt die Menge fest, über die Zahl der ausgegebenen Zertifikate, und lässt den Preis offen. Die vergleichende Frage, wann welches Instrument überlegen ist, geht auf Weitzman (1974) zurück; sie hängt an den Steigungen von Grenznutzen und Grenzkosten der Vermeidung, während die Unterscheidung selbst älter ist. Der EU-Emissionshandel ist ein Mengeninstrument in der Tradition von Coase und Dales: Der Staat definiert ein Emissionsbudget, gibt entsprechend viele handelbare Rechte aus, und der Handel sorgt dafür, dass die Minderung dort geschieht, wo sie am günstigsten ist.
Daraus folgt eine Eigenschaft, die man beim Lesen der Reform im Kopf behalten muss: In einem Mengensystem ist der Preis nicht das Ziel, sondern das Ergebnis. Er zeigt an, wie teuer es ist, unter der gesetzten Obergrenze zu bleiben. Ein hoher Preis bedeutet, dass Vermeidung schwerfällt, ein niedriger, dass Zertifikate im Überfluss vorhanden sind. Der Preis von rund 80 Euro ist damit ein Symptom der Knappheit, nicht ihre Ursache. Ganz rein ist diese Mengenlogik im EU-System allerdings nicht: Die Marktstabilitätsreserve und, bei ETS 2, eine Preisstabilisierung oberhalb 45 Euro bauen Preisstützen ein, machen es also zu einem Hybrid. Gerade deshalb ist die halbierte Reserve so bedeutsam, sie verschiebt das System weg von der Preisstützung und hin zur reinen Menge. Über die Obergrenze entscheidet am Ende die Politik.
Deshalb wirkt eine Lockerung hier anders als bei einer Steuer. Senkt der Staat eine CO2-Steuer, bleibt die Lenkung schwächer und der Fiskus verliert Einnahmen, aber es gibt keine feste Mengenzusage, die dabei gebrochen würde. Lockert er dagegen die Obergrenze eines Emissionshandels, gibt er mehr Zertifikate in den Markt. Das senkt den Preis und erlaubt zugleich mehr Emissionen. Beides ist dieselbe Bewegung, von zwei Seiten betrachtet. Wer also sagt, die Reform entlaste die Industrie über einen niedrigeren CO2-Preis, sagt in der Sprache der Menge dasselbe wie: die Reform erlaubt mehr CO2.
Rechnet man die vier Stellschrauben in Mengen um, zeigt sich das Muster. Ein langsamer sinkender Reduktionspfad bedeutet, dass in jedem Jahr der 2030er mehr Zertifikate im Umlauf bleiben als bisher geplant; über das Jahrzehnt summiert sich das zu einem größeren Emissionsbudget. Eine halbierte Marktstabilitätsreserve lässt den bestehenden Überschuss langsamer abschmelzen, hält also mehr Zertifikate im Markt. Eine bis 2037 verlängerte Gratiszuteilung gibt der Industrie Rechte, für die sie nicht bezahlt, was den Anreiz zur Vermeidung dämpft und dem Staat Auktionserlöse entzieht. Und die ab 2036 anrechenbaren internationalen Zertifikate erlauben, bis zu 2 Prozent der Abgabepflicht außerhalb der EU zu verbuchen statt im Inland. Jede dieser Schrauben lockert die Menge, und Umweltverbände beziffern die Summe auf hunderte Millionen Tonnen zusätzliches CO2.
Zur Redlichkeit gehört das Gegenteil im selben Paket. Der Handel wird auch ausgeweitet: Die Abfallverbrennung kommt schrittweise ab 2031 hinzu, der Luftverkehr ab 2029 in einem Radius von rund 5.000 Kilometern (damit etwa Flüge nach Dubai oder Istanbul, nicht in die USA), dazu Privatjets und weitere Schiffe. Solche Ausweitungen bringen neue Emissionen unter den Deckel und wirken für sich genommen klimapositiv. Den Netto-Befund drehen sie aber wohl nicht. Zum einen erhöht dieselbe Reform über revidierte Benchmarks die kostenlose Zuteilung für 2026 bis 2030 noch zusätzlich, in der Größenordnung mehrerer Milliarden Euro. Zum anderen kommen die neuen Sektoren mit eigener Zuteilung, nicht als Verschärfung für die bereits Erfassten. Die zitierte Größenordnung von hunderten Millionen Tonnen bezieht sich auf das Paket als Ganzes.
Besonders folgenreich ist die geschwächte Marktstabilitätsreserve, weil sie einen bekannten Effekt verstärkt: den Wasserbett-Effekt. Unter einer festen Obergrenze senkt eine zusätzliche nationale Klimamaßnahme die Gesamtemissionen nicht, sie verschiebt sie nur. Spart Deutschland durch den Kohleausstieg Zertifikate ein, werden diese frei und anderswo genutzt. Der einzige Grund, warum nationale Anstrengungen in den letzten Jahren die Gesamtmenge doch senken konnten, ist die Reserve: Sie zieht einen Teil des Überschusses ein und löscht ihn perspektivisch. Wird ihre Aufnahme halbiert, drückt man das Wasserbett wieder flacher. Nationale Politik wirkt dann seltener auf die Gesamtmenge und häufiger nur auf die Verteilung zwischen Ländern.
Die kostenlose Zuteilung und die internationalen Zertifikate haben eigene Fallstricke. Gratisrechte schützen vor Abwanderung energieintensiver Produktion ins Ausland, das sogenannte Carbon Leakage, aber sie schwächen zugleich das Preissignal für die geschützten Anlagen und kosten Auktionserlöse, mit denen die Transformation finanziert wird. Die neue Bedingung, die Zuteilung an einen Investitionsplan und die letzten 20 Prozent an eine nachgewiesene Minderung zu koppeln, ist ein ernsthafter Versuch, das Signal zu erhalten, steht und fällt aber mit der Kontrolle. Bei internationalen Zertifikaten ist die entscheidende Frage die Zusätzlichkeit: Nur wenn die Minderung im Ausland ohne das Geld nicht stattgefunden hätte, ersetzt sie eine echte Tonne. Die Erfahrung mit früheren Gutschriftensystemen zeigt, wie oft das nicht der Fall war, weshalb Kritiker vor Scheinminderungen warnen.
Die Reform verteilt Lasten sichtbar um. Die energieintensive Industrie wird über die verlängerte Gratiszuteilung und den langsameren Pfad entlastet, was mit Wettbewerbsfähigkeit und dem Erhalt von Arbeitsplätzen begründet wird. Die Haushalte werden über den zweiten Vorgang geschont: Die Verschiebung von ETS 2 auf 2028, der Preisdeckel oberhalb 45 Euro und der Klimasozialfonds sollen verhindern, dass ein CO2-Preis auf Heizöl, Gas und Sprit einkommensschwache Haushalte überfordert. Das ist ein reales Verteilungsproblem, denn CO2-Bepreisung wirkt für sich genommen regressiv: Wer wenig verdient, gibt einen größeren Teil seines Einkommens für Energie und Mobilität aus und kann kurzfristig schwerer ausweichen.
Der Preis dieser Entlastungen taucht an anderer Stelle auf. Ein niedrigerer CO2-Preis bedeutet geringere Auktionserlöse im ETS 1, und genau diese Erlöse speisen die Töpfe für die industrielle Transformation, den Innovations- und den Modernisierungsfonds und das eben erst angekündigte Programm über rund 100 Milliarden Euro für die Industrie-Dekarbonisierung. Man entlastet die Industrie also über einen niedrigeren Preis und schwächt zugleich die Einnahme, mit der man ihr den Umstieg finanzieren wollte. (Der Klimasozialfonds für die Haushalte hängt dagegen an den ETS-2-Einnahmen und ist von der ETS-1-Reform nicht direkt betroffen.) Zugleich wandert die eigentliche Last in die Zukunft: Mehr Zertifikate heute heißt mehr CO2 heute, und die Kosten des zusätzlichen Ausstoßes tragen spätere Jahre und der Rest der Welt, nicht die heutigen Beitragszahler. Die Verteilung läuft damit nicht nur zwischen Industrie und Haushalten, sondern zwischen Gegenwart und Zukunft.
Die tiefere Spannung liegt zwischen dem, was die EU verspricht, und dem, was sie erleichtert. Das Klimaziel für 2040 steht bei minus 90 Prozent gegenüber 1990 und ist beschlossen. Der Emissionshandel ist das Instrument, das dieses Ziel im Strom- und Industriesektor liefern soll. Wenn nun die Obergrenze langsamer sinkt, die Reserve schwächer wird und ein Teil der Minderung ins Ausland verlagert werden darf, dann wird der Pfad zum eigenen Ziel steiler, je länger man ihn hinauszögert. Das Öko-Institut und andere warnen, dass eine größere Zertifikatsmenge zusammen mit der geschwächten Reserve und den zusätzlichen Flexibilitäten den Preis und damit den Innovationsdruck senkt. Weniger Preisdruck heißt weniger Anreiz, jetzt in Vermeidung zu investieren, und das ist genau der Hebel, auf dem die langfristige Wirkung des Systems beruht.
Damit bekommt der Vorwurf, hier werde kurzfristige Entlastung gegen langfristige Ambition getauscht, Substanz. Die Reform kauft der Industrie und den Haushalten Zeit und niedrigere Kosten, aber sie bezahlt dafür mit einem Mengenbudget, das größer wird, und mit einem Preissignal, das schwächer wird. Ob das vertretbar ist, hängt an einer Abwägung, die man offen führen sollte: Wie viel zusätzliche Emission ist der Erhalt von Wettbewerbsfähigkeit und sozialer Akzeptanz wert. Was man nicht tun sollte, ist die Lockerung als bloße Preisfrage zu verkaufen. In einem Mengensystem ist der Preis nur die Anzeige. Verhandelt wird über die Menge, und die Menge ist das Klima.
Drei Linsen, ein Instrument. Der Mechanismus: Der Emissionshandel ist eine Mengensteuerung, in der die Obergrenze die Emissionen bestimmt und der Preis nur ihr Symptom ist. Das Modell: Jede der vier Lockerungen, langsamerer Pfad, schwächere Reserve, längere Gratiszuteilung, internationale Zertifikate, vergrößert das Mengenbudget und senkt zugleich den Preis; die geschwächte Reserve verstärkt zusätzlich das Wasserbett, sodass nationale Maßnahmen seltener auf die Gesamtmenge wirken. Die Verteilung: Industrie und Haushalte werden heute entlastet, finanziert über niedrigere Auktionserlöse und über zusätzliches CO2, dessen Kosten die Zukunft trägt.
Der durchgerechnete Befund: Die Debatte wird als Streit um Kosten und Wettbewerbsfähigkeit geführt, aber sie ist in Wahrheit ein Streit um das Emissionsbudget. Wer die Reform bewerten will, sollte nicht auf den CO2-Preis schauen, sondern auf drei Größen. Erstens die kumulierte Zertifikatsmenge über die 2030er, denn sie und nicht der Preis misst die Klimawirkung. Zweitens die Stärke der Marktstabilitätsreserve, weil sie entscheidet, ob nationale Anstrengungen überhaupt noch die Gesamtmenge senken oder nur verschieben. Drittens die Zusätzlichkeit der internationalen Zertifikate, weil davon abhängt, ob eine angerechnete Tonne eine echte Tonne ersetzt. Am Preis von 80 Euro lässt sich keine dieser Größen ablesen.
Dasselbe Instrument, drei Fragen, die sich in dem unterscheiden, was sie messen. Grün steht für wenig oder kein Problem, Rot für das eigentliche Problem der jeweiligen Linse. Der rote Faden: Über den Preis wird geredet, entschieden wird über die Menge.
| Dimension | Mechanismus | Modell (Menge/Reserve) | Verteilung |
|---|---|---|---|
| Kernfrage | Preis oder Menge? | Wie viel CO2 erlaubt die Lockerung? | Wer wird entlastet, wer zahlt? |
| Befund | Menge bestimmt, Preis ist Symptom | größeres Budget + schwächere Reserve | Industrie/Haushalte heute, Zukunft später |
| Empirie/Anker | Preis ~80 €/t; Schaden weit höher | Pfad 4,4 → 1,7 %; Reserve 24 → 12 % | Gratiszuteilung bis 2037; Klimasozialfonds 65 Mrd € |
| Eigentliches Problem | Lockerung = mehr Emissionen, nicht weniger Einnahme | Wasserbett: nationale Maßnahmen verpuffen | sinkende Auktionserlöse finanzieren den Ausgleich |
| Prüfgröße | kumulierte Zertifikatsmenge | Stärke der Marktstabilitätsreserve | Zusätzlichkeit der internationalen Zertifikate |
Diskriminierende Empirie: (a) Weil der Preis endogen ist, senkt jede Mengenlockerung ihn und erlaubt zugleich mehr CO2. (b) Die halbierte Reserve drückt das Wasserbett flach, nationale Minderung verschiebt sich dann nur. (c) Die Entlastung über niedrigeren Preis schwächt die ETS-1-Auktionserlöse, aus denen die industrielle Transformation bezahlt wird (Innovations-/Modernisierungsfonds).
Der Reformvorschlag ist real und beziffert (Kommission, 17.7.2026): Reduktionsfaktor 4,4 → 3,7 → 1,7 %, Marktstabilitätsreserve 24 → 12 %, Gratiszuteilung bis 2037 (an Investitionsnachweis gekoppelt), internationale Zertifikate ab 2036 bis 2 % der Abgabepflicht. Durchgerechnet zählen drei Punkte:
Unterm Strich: Die Reform wird als Kostenfrage geführt, ist aber ein Streit ums Emissionsbudget. Prüfgröße ist die kumulierte Zertifikatsmenge, die Stärke der Marktstabilitätsreserve und die Zusätzlichkeit der internationalen Zertifikate. Am CO2-Preis von 80 Euro lässt sich das nicht ablesen.
Modell/Was-wäre-wenn: Der Emissionshandel ist der Lehrbuchfall der Preis-gegen-Mengen-Frage (Weitzman). Die volle Analyse zeigt, wie eine Obergrenze über die Vermeidungskostenkurve den Preis erzeugt und warum eine Lockerung der Menge den Preis senkt und die Emissionen erhöht. Kein einfacher Kurvenverlauf im Bericht, daher der Verweis auf die volle Analyse.
Modell-Einordnung, keine Prognose — getrennt von den oben belegten Zahlen.
Alle Zahlen in diesem Bericht sind mit Primärquelle belegt (amtliche Angaben). Modell-Lesarten (ökonomische Einordnungen) sind als solche gekennzeichnet und von den Fakten getrennt.