Der Europäische Rechnungshof hat am 8. Oktober seinen Jahresbericht zum EU-Haushalt 2025 vorgelegt und warnt darin vor der steigenden Verschuldung der Union: Ende 2025 standen 738,9 Milliarden Euro aus, ein Plus von 22,9 Prozent gegenüber 601,3 Milliarden ein Jahr zuvor, und bis Ende 2027 könnte der Bestand eine Billion Euro erreichen. Interessant ist daran nicht die Höhe, sondern die Konstruktion der Rückzahlung. Für die bis zu 421 Milliarden Euro, die für die nicht rückzahlbare Unterstützung aus NextGenerationEU geborgt werden, schlägt die Kommission im Finanzrahmen 2028 bis 2034 eine feste Jahresrate von 24 Milliarden Euro vor, insgesamt 168 Milliarden, und innerhalb dieser Rate haben die Zinsen Vorrang; getilgt wird, was übrig bleibt. Diese Konstruktion schützt den Haushalt gegen Zinsschwankungen, aber sie schützt nicht die Tilgung. Der Eigenmittelbeschluss verlangt die vollständige Rückzahlung bis zum 31. Dezember 2058, und damit lässt sich die Grenze der Konstruktion ausrechnen: Bei einem durchschnittlichen Finanzierungssatz von 4,02 Prozent reicht die Rate genau bis 2058, darüber nicht mehr, und ab 5,70 Prozent deckt sie nur noch die Zinsen. Der Rechnungshof weist für den letzten erfassten Zeitabschnitt, das zweite Halbjahr 2025, Finanzierungskosten von 3,32 Prozent aus; für das zweite Halbjahr 2021 waren es 0,15 Prozent. Der Abstand zur Grenze beträgt damit 0,70 Prozentpunkte. Dass diese Art der Veranschlagung reißen kann, ist keine Vermutung: Im laufenden Finanzrahmen waren 14,9 Milliarden Euro für die NGEU-Zinsen eingeplant, nach den Zahlen des Berichts werden daraus 28,3 Milliarden.
| Zinssatz auf den Bestand | Zinsen 2028–2034 | Tilgung 2028–2034 | Restschuld Ende 2034 | Vollständig getilgt |
|---|---|---|---|---|
| 3,00 % | 80,9 | 87,1 | 333,9 | 2053 |
| 3,32 % (2. Halbjahr 2025) | 90,5 | 77,5 | 343,5 | 2054 |
| 3,404 % (trifft die Schätzung) | 93,0 | 75,0 | 346,0 | 2055 |
| 4,00 % | 111,4 | 56,6 | 364,4 | 2058 |
| 4,02 % (Grenze) | 112,1 | 55,9 | 365,1 | 2058, letztes Jahr |
| 5,00 % | 144,0 | 24,0 | 397,0 | 2070 |
| 5,70 % | 168,0 | 0,0 | 421,0 | keine Tilgung |
Der Jahresbericht über die Ausführung des EU-Haushalts für das Haushaltsjahr 2025 wurde vom Kollegium des Europäischen Rechnungshofs in den Sitzungen am 2. und 9. Juli 2026 angenommen und am 8. Oktober 2026 veröffentlicht. Der federführende Berichterstatter war Jan Gregor, Kapitel 2 zur Haushaltsführung verantwortet Lefteris Christoforou. Das Dokument umfasst zusammen mit dem gesonderten Bericht über die Europäischen Entwicklungsfonds und den Antworten der Organe 572 Seiten. Es enthält zwei Dinge, die man auseinanderhalten muss: die Prüfungsurteile zu Rechnungslegung und Ordnungsmäßigkeit, also die Fehlerquote, und eine Bestandsaufnahme der Haushaltsführung, in der die Verschuldung der Union behandelt wird. Dieser Bericht folgt dem zweiten Teil; die Fehlerquote steht in Abschnitt 10, weil sie zum selben Dokument gehört, aber einer anderen Frage.
Die Ausgangszahlen stehen in den Ziffern 2.30 bis 2.33. Der Nominalwert der ausstehenden EU-Anleihen und -Schuldverschreibungen lag Ende 2025 bei 738,9 Milliarden Euro, nach 601,3 Milliarden Ende 2024. Darin enthalten sind kurzlaufende EU-Bills mit einer Laufzeit unter einem Jahr, die der Liquiditätssteuerung dienen, in Höhe von 36,8 Milliarden Euro, nach 23,1 Milliarden im Vorjahr. Auf die langlaufenden Anleihen entfallen damit 702,1 Milliarden Euro gegenüber 578,2 Milliarden. Für Ende 2027 nennt der Bericht einen erwarteten Bestand von rund einer Billion Euro, wovon bis zu 421 Milliarden Euro auf die nicht rückzahlbare Unterstützung aus NextGenerationEU entfallen. Zum Vergleich der Größenordnung: Ende 2015 betrug der Bestand 55,6 Milliarden Euro, Ende 2019 noch 52,1 Milliarden. Die Union ist inzwischen der fünftgrößte Emittent von auf Euro lautenden Schuldtiteln, nach Frankreich, Italien, Deutschland und Spanien (Abbildung 2.17).
Die zweite Kennzahl des Kapitels ist die Risikoposition des Haushalts. Sie fasst die Garantien für Kredite zusammen, die aus Marktmitteln an Mitgliedstaaten und Drittländer ausgezahlt wurden, und die in der Rechnung als Eventualverbindlichkeiten ausgewiesenen Haushaltsgarantien. Ende 2025 lag sie bei 406,8 Milliarden Euro und damit 19 Prozent über den 342 Milliarden Ende 2024 (Ziffer 2.56); für Ende 2027 erwartet der Rechnungshof bis zu 664 Milliarden Euro (Ziffer 2.58). Von dieser Gesamtposition ist die jährliche Exposition zu unterscheiden, also der Betrag, der im Fall von Zahlungsausfällen in einem einzelnen Jahr gedeckt werden müsste: Für 2026 errechnet der Rechnungshof 20 Milliarden Euro, für 2025 14,5 Milliarden, in beiden Fällen ohne die Programme mit Haushaltsgarantien (Ziffer 2.59).
Für Kreditausfälle und Garantieabrufe gibt es eine Dotierung, für die Anleihen selbst nicht. Der gemeinsame Dotierungsfonds hatte Ende 2025 einen Marktwert von 27,2 Milliarden Euro, nach 23,2 Milliarden ein Jahr zuvor, und erzielte 2025 ein Ergebnis von 0,9 Milliarden Euro (Ziffern 2.66 und 2.67). Dieser Fonds deckt aber nur einen Teil der Risikoposition ab; die großen Posten, darunter die NGEU-Darlehen mit 155,9 Milliarden Euro, die SURE-Darlehen mit 90,4 Milliarden und der Europäische Finanzstabilisierungsmechanismus mit 37,1 Milliarden, sind nach Abbildung 2.26 über den Spielraum des Haushalts gedeckt und nicht über den Fonds. Eine Dotierungsquote auf die Gesamtposition zu rechnen, wäre deshalb irreführend. Worauf die Anleihen tatsächlich stehen, behandelt Abschnitt 08.
Der Vorgang lässt sich mit einem Modell beschreiben, das keine EU-Besonderheit ist, sondern aus der Kreditfinanzierung kommt: dem Schuldendienst mit fester Annuität und Zinsvorrang. Ein Schuldner setzt einen Betrag fest, den er jedes Jahr zahlt, unabhängig vom Zins. Aus diesem Betrag werden zuerst die Zinsen bedient; was danach bleibt, tilgt. Formal: Ist A die Jahresrate, D der Schuldenstand und i der Zinssatz, dann verändert sich der Stand nach der Regel, dass der neue Stand der alte plus Zinsen minus Rate ist. Der Stand sinkt genau dann, wenn die Rate die Zinsen übersteigt, und er sinkt um die Differenz zwischen Rate und Zinslast.
Die Behauptung des Modells über den Fall ist knapp: Wer die Rate festschreibt und die Zinsen vorziehen lässt, verlagert das Zinsrisiko vom Budget in den Tilgungsplan. Steigt der Zins, zahlt der Schuldner nicht mehr, sondern länger. Der Haushalt bleibt ruhig, die Laufzeit wird zur Variablen. Das ist keine Nebenwirkung der Konstruktion, sondern ihr Zweck, und die Kommission schreibt ihn selbst hin. Das Verfahren, so COM(2025) 573 final in Abschnitt 2.1, „ensures full predictability to the budgetary planning and for Member States contributions to the budget for this item. It insulates the repayment from market volatility". Auch die Gegenrichtung steht dort: Fallen die Zinsen niedriger aus als geschätzt, wird die Tilgung vorgezogen, damit die Annuität konstant bleibt. Der Rechnungshof fügt in Ziffer 2.41 eine Kostenfolge hinzu, die die Kommission nicht nennt: Gegenüber einer linearen Tilgung des Kapitals könne der Ansatz über die gesamte Rückzahlungsperiode bis 2058 insgesamt höhere Zinskosten verursachen.
Was in diesem Satz nicht steht, ist der Fall, dass die Zinsen höher ausfallen. Die Kommission erklärt, der feste Betrag sei „calculated considering interest costs at forward rates with a safety buffer to account for interest rate uncertainty" — also mit einem Sicherheitszuschlag auf die Terminzinsen berechnet. Ein Puffer ist eine Aussage über die erwartete Bandbreite, keine über die Grenze: Er verschiebt den Punkt, an dem die Konstruktion nicht mehr trägt, er beseitigt ihn nicht. Dass die Zinsen innerhalb der Rate Vorrang haben und die Tilgung den Rest bekommt, berichtet der Rechnungshof ausdrücklich: „interest payments take precedence, with any remaining funds within the €24 billion annual allocation used to accelerate principal repayment" (Ziffer 2.41).
Die zweite Hälfte des Mechanismus ist eine Rechtsnorm, und sie macht aus der weichen Variablen eine harte. Artikel 5 Absatz 2 des Eigenmittelbeschlusses (EU, Euratom) 2020/2053 bestimmt, dass alle Verbindlichkeiten aus der außerordentlichen Kreditbefugnis „spätestens bis zum 31. Dezember 2058" vollständig zurückgezahlt sein müssen. Die Laufzeit ist damit nach oben begrenzt. Ein Modell mit fester Rate, Zinsvorrang und einer Endfälligkeit hat nur noch einen Freiheitsgrad: Reicht die Rate bis zum Stichtag nicht, muss die Rate steigen. Dieselbe Norm begrenzt im Übrigen auch die Tilgungsgeschwindigkeit nach oben, nämlich auf 7,5 Prozent des Höchstbetrags der nicht rückzahlbaren Unterstützung im Jahr; der Rechnungshof beziffert diese Obergrenze in Ziffer 2.39 mit 31,6 Milliarden Euro und nennt dort auch den Beginn der Tilgung, nämlich 2028. Bei einer Rate von 24 Milliarden Euro ist diese Obergrenze nicht die bindende Grenze.
Aus dem Modell folgt, welche Größe über das Ergebnis entscheidet, und es ist nicht der Schuldenstand. Eine Billion Euro ist eine Zahl ohne eigene Aussage; sie wird erst zur Last im Verhältnis zur Rate und zum Zins. Entscheidend ist der durchschnittliche Finanzierungssatz über die Rückzahlungsperiode im Vergleich zu dem Satz, den die feste Rate gerade noch verkraftet. Dieser Vergleichssatz ist nichts anderes als der interne Zinssatz der Annuität: der Zins, bei dem eine Jahresrate von 24 Milliarden Euro einen Bestand von 421 Milliarden über die 31 Jahre von 2028 bis 2058 genau abträgt. Er lässt sich aus der Annuitätenformel ausrechnen, bevor man in die Marktdaten schaut.
Die Vorhersage lautet deshalb: Liegt der durchschnittliche Finanzierungssatz unter diesem Grenzwert, funktioniert die Konstruktion wie beschrieben, und zwar vollständig unsichtbar — der Haushalt sieht jedes Jahr dieselben 24 Milliarden Euro, und niemand muss über die Zinsentwicklung reden. Liegt er darüber, verschwindet das Problem nicht, es wandert nur dorthin, wo es am schwersten zu beheben ist: Die Rate muss steigen, und die Rate steigt nicht von selbst. Entweder sie wird innerhalb des Finanzrahmens aus anderen Programmen genommen, oder die Mitgliedstaaten überweisen mehr, oder die Frist 2058 wird geändert. Das Letzte setzt einen neuen Eigenmittelbeschluss voraus, und der braucht nach Artikel 311 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union Einstimmigkeit im Rat und die Zustimmung aller Mitgliedstaaten nach ihren jeweiligen verfassungsrechtlichen Verfahren.
Die zweite Vorhersage betrifft die Reaktion der Tilgung auf eine Zinsänderung, und sie ist stärker als man erwartet. Weil die Zinsen Vorrang haben, trifft jeder zusätzliche Prozentpunkt nicht die Rate, sondern allein den Tilgungsanteil. Bei einem Bestand von 421 Milliarden Euro kostet ein Prozentpunkt 4,21 Milliarden Euro Zinsen im Jahr. Dieser Betrag wird vollständig von der Tilgung abgezogen. Der Tilgungsanteil ist aber viel kleiner als die Rate, deshalb ist die relative Wirkung groß: Das ist die Hebelwirkung einer vorrangigen Forderung auf eine fixe Summe, und sie ist der Grund, warum man bei dieser Konstruktion nicht auf den Schuldenstand schauen darf, sondern auf die Differenz zwischen Rate und Zinslast.
Die Gegenprobe, bevor es an die Zahlen geht: Streicht man alle Zahlen, bleibt eine prüfbare Aussage übrig. Sie lautet, dass eine feste Annuität mit Zinsvorrang und gesetzlicher Endfälligkeit das Zinsrisiko nicht beseitigt, sondern aus dem Haushaltsjahr in das Rechtsverfahren verschiebt — aus einer Haushaltsverhandlung in eine Vertragsänderung. Wer die Konstruktion beurteilen will, muss deshalb nicht die Verschuldung bewerten, sondern eine Schwelle berechnen und den Abstand zu ihr messen. Genau das tun die nächsten drei Abschnitte.
Der Bericht enthält die Zeitreihe, die man dafür braucht, und sie muss genau gelesen werden. Abbildung 2.21 zeigt die Finanzierungskosten der NGEU-Mittelaufnahme auf Grundlage von COM(2026) 164 als Treppenkurve mit neun Stufen zwischen zehn Zeitmarken von Juni 2021 bis Dezember 2025. Jede Stufe steht für einen Halbjahresabschnitt, nicht für einen Zeitpunkt: 0,15 Prozent im zweiten Halbjahr 2021, dann 1,57, 2,68, 3,24, 3,58, 3,19, 3,05, 3,24 und zuletzt 3,32 Prozent im zweiten Halbjahr 2025. Der Satz hat sich damit in viereinhalb Jahren von 0,15 auf 3,32 Prozent bewegt und liegt seit dem Abschnitt, der im Dezember 2022 beginnt, in einem Band zwischen 3,05 und 3,58 Prozent. Die Zahl 3,32 kommt im Fließtext des Jahresberichts nicht vor; sie hängt allein an dieser Abbildung.
Diese Sätze sind Kosten der jeweiligen Mittelaufnahme, nicht der Durchschnittskupon des Bestands. Das ist für die Rechnung wichtig und wird hier offen als Vereinfachung geführt: Der Bestand hat eine Fälligkeitsleiter, und der Rechnungshof hält in Ziffer 2.33 fest, dass fällig werdende Anleihen teilweise durch neue ersetzt werden, sodass sich die Rückzahlungsverpflichtungen über die folgenden Finanzrahmen verteilen. Der Durchschnittszins des Bestands bewegt sich deshalb langsamer als der Satz neuer Emissionen; er steigt, solange niedrig verzinste Altanleihen durch teurere neue ersetzt werden. Die Modellrechnung in Abschnitt 05 unterstellt dagegen einen einheitlichen Satz auf den ganzen Bestand. Sie zeigt also nicht den Pfad, sondern die Schwelle.
Es gibt im Bericht eine zweite, unabhängige Zahl, mit der sich dieselbe Größe gegenprüfen lässt. Der Rechnungshof schätzt die Zinskosten für die nicht rückzahlbare NGEU-Unterstützung im Finanzrahmen 2028 bis 2034 auf rund 93 Milliarden Euro, abgeleitet aus Abbildung 4.4 von SWD(2025) 570 final/2 und unter der Annahme vollständiger Auszahlung (Ziffer 2.41). Rechnet man diese 93 Milliarden gegen einen Bestand von 421 Milliarden über sieben Jahre zurück, ergibt sich in der hier verwendeten Modellmechanik ein durchschnittlicher Satz von 3,40 Prozent. Dieser Wert ist nicht die Zinsschätzung der Kommission selbst, sondern der Satz, der ihre Zinssumme in diesem Modell gerade trifft. Er liegt 0,08 Prozentpunkte über dem letzten ausgewiesenen Satz von 3,32 Prozent. Wie viel davon auf den Sicherheitszuschlag der Kommission entfällt und wie viel auf die unterstellten Terminzinsen, lässt sich aus den geprüften Dokumenten nicht entnehmen; der Zuschlag ist nirgends beziffert.
Für die Zuordnung der Kosten gilt eine Trennung, die der Bericht ausdrücklich macht und die man beim Lesen leicht übersieht. Nur die Zinsen für die nicht rückzahlbare Unterstützung und die Aufstockungen bestehender Programme trägt der EU-Haushalt. Die Kosten der NGEU-Darlehen, einschließlich der Kosten für die Steuerung des Zinsrisikos, tragen die begünstigten Mitgliedstaaten selbst (Ziffer 2.40). Die 421 Milliarden Euro sind deshalb nicht der halbe Billionenbetrag, sondern der Teil, der im EU-Haushalt als Rate auftaucht. Von der Erholungs- und Resilienzfazilität waren Ende 2025 nicht rückzahlbare Unterstützung in Höhe von 237,5 Milliarden Euro und Darlehen in Höhe von 155,9 Milliarden Euro ausgezahlt (Ziffer XXVIII der Zuverlässigkeitserklärung).
Die Tabelle oben rechnet das Modell durch. Sie beginnt 2028 mit einem Bestand von 421 Milliarden Euro, zahlt jedes Jahr 24 Milliarden, bedient daraus zuerst die Zinsen zum jeweiligen Satz und tilgt mit dem Rest. Alle Beträge sind nominal, der Satz ist über die ganze Laufzeit konstant. Das ist eine Modellrechnung und keine Prognose; sie ersetzt die Fälligkeitsleiter durch eine einheitliche Verzinsung, und sie unterstellt, dass die Rate bei 24 Milliarden bleibt. Beides ist bewusst grob, weil die Frage nicht nach dem Pfad verlangt, sondern nach der Grenze.
Bei 3,32 Prozent, dem letzten ausgewiesenen Satz, kostet der Bestand im ersten Jahr 13,98 Milliarden Euro Zinsen. Von der Rate bleiben 10,02 Milliarden zur Tilgung, das sind 41,8 Prozent der Rate und 2,4 Prozent des Bestands. Über die sieben Jahre des Finanzrahmens summieren sich 90,5 Milliarden Zinsen und 77,5 Milliarden Tilgung; Ende 2034 stehen noch 343,5 Milliarden Euro aus. Vollständig abgetragen ist der Bestand in diesem Szenario 2054, also vier Jahre vor der Frist.
Bei dem Satz, der die Zinsschätzung des Berichts trifft — gerundet 3,40, genau 3,404 Prozent —, liegen die Zinsen 2028 bis 2034 bei 93,0 Milliarden Euro und die Tilgung bei 75,0 Milliarden; Ende 2034 bleiben 346,0 Milliarden. Mit genau 3,40 Prozent wären es 92,9, 75,1 und 345,9 Milliarden; die Tabelle weist die Werte zum exakten Satz aus. Das ist die nützlichste Zeile der Tabelle, weil sie nicht von außen gesetzt ist, sondern aus der Schätzung des Rechnungshofs folgt: Von den 168 Milliarden Euro, die der Finanzrahmen 2028 bis 2034 für den Schuldendienst vorsieht, gehen nach dieser Schätzung 55,4 Prozent in Zinsen und 44,6 Prozent in die Tilgung. In den sieben Jahren wird damit 17,8 Prozent des Bestands abgetragen.
Die Hebelwirkung des Zinsvorrangs zeigt sich beim Schritt von einer Zeile zur nächsten. Steigt der Satz von 3,32 auf 4,32 Prozent, also um einen Prozentpunkt, dann steigen die Zinsen im Jahr 2028 um 4,21 Milliarden Euro, und die Tilgung fällt von 10,02 auf 5,81 Milliarden. Das ist ein Rückgang um 42,0 Prozent, ausgelöst von einem Prozentpunkt. Die Rate ändert sich dabei nicht, der Haushalt merkt nichts, und die Restschuld am Ende des Finanzrahmens steigt. Bei 5,00 Prozent bleiben über sieben Jahre nur noch 24,0 Milliarden Tilgung übrig, bei 5,70 Prozent keine: Dort verbraucht der Zins die ganze Rate, und der Bestand bleibt, wo er ist. Dieser Wert ist die Rate geteilt durch den Bestand, 24 durch 421.
Die Prüfgröße aus Abschnitt 03 lässt sich jetzt beziffern. Gesucht ist der Zinssatz, bei dem eine Jahresrate von 24 Milliarden Euro einen Bestand von 421 Milliarden Euro über die 31 Jahre von 2028 bis 2058 genau abträgt. Die Annuitätenformel liefert 4,02 Prozent, genauer 4,0214 Prozent. Unterhalb dieses Satzes ist der Bestand vor dem 31. Dezember 2058 getilgt, oberhalb nicht; deshalb hält die Tabellenzeile mit 4,00 Prozent die Frist noch, wenn auch erst im letzten Jahr. Der Abstand zum letzten ausgewiesenen Satz von 3,32 Prozent beträgt 0,70 Prozentpunkte, der Abstand zu dem aus der Zinsschätzung des Berichts abgeleiteten Satz von 3,40 Prozent 0,62 Prozentpunkte.
Was oberhalb der Grenze geschieht, ist keine Katastrophe, sondern eine Rechnung mit einem anderen Ergebnis. Bei 4,50 Prozent müsste die Rate 25,45 Milliarden Euro betragen, bei 5,00 Prozent 27,00 Milliarden, um die Frist zu halten. Das sind 1,45 beziehungsweise 3,00 Milliarden Euro im Jahr mehr als veranschlagt. Gemessen am Bestand ist das wenig, gemessen am Verfahren ist es viel: Die Rate ist Teil des mehrjährigen Finanzrahmens, und jede Erhöhung muss entweder aus anderen Rubriken kommen oder über höhere Eigenmittel finanziert werden. Der Rechnungshof formuliert dasselbe ohne Zahl, allerdings nicht im Jahresbericht, sondern in seiner Mitteilung vom 8. Oktober: Ohne eine Einigung über neue Einnahmequellen drohe dem EU-Haushalt eine erhebliche Finanzierungslücke, die zu schwierigen Entscheidungen zwinge, nämlich höheren nationalen Beiträgen und geringeren Ambitionen.
Die Grenze hängt an zwei Größen, und beide sind noch nicht endgültig. Die erste ist der Bestand. Erreicht die nicht rückzahlbare Unterstützung nicht die vollen 421 Milliarden Euro, verschiebt sich die Schwelle nach oben: Bei 400 Milliarden liegt sie bei 4,44 Prozent, bei 380 Milliarden bei 4,87 Prozent. Umgekehrt sinkt die Schwelle, wenn der Bestand größer wird. Die zweite Größe ist die Rate selbst, und sie ist bislang nur ein Vorschlag der Kommission. Wird sie im Finanzrahmen höher festgesetzt, steigt die Schwelle; wird sie niedriger festgesetzt, sinkt sie. Beide Größen sind in Abschnitt 12 als offen geführt.
Eine Einschränkung der Rechnung gehört dazu, weil sie das Ergebnis in die vorsichtige Richtung verschiebt. Die Grenze von 4,02 Prozent gilt für einen Satz, der von 2028 an konstant ist. Fällt der Satz in den ersten Jahren niedriger aus und steigt später, ist die Schwelle für die späteren Jahre höher, weil dann schon getilgt wurde und die Restlaufzeit kürzer ist: Trägt die Rate den Bestand bis Ende 2034 wie in der Zeile mit 3,40 Prozent auf 346 Milliarden ab, dann verkraftet sie von 2035 an einen Satz von 4,55 Prozent, bis die Frist reißt. Wer also heute 0,62 Prozentpunkte Abstand liest, liest den Abstand für den ungünstigsten Fall, nämlich den sofortigen und dauerhaften Anstieg. Der Puffer wird größer, je länger die niedrigen Sätze halten — und kleiner, je früher sie enden.
Das Modell hat einen empirischen Test, der nicht in der Zukunft liegt. Für die Zinsen auf die NGEU-Mittelaufnahme wurde 2020 in der Rubrik 2b des Finanzrahmens 2021 bis 2027 ein Gesamtbetrag von 14,9 Milliarden Euro vereinbart. Die Schätzung beruhte auf erwarteten Zinssätzen für die Mittelaufnahme von 0,55 Prozent im Jahr 2021 bis 1,15 Prozent im Jahr 2027. Tatsächlich stieg der Satz, wie in Abschnitt 04 nachgelesen, auf über 3 Prozent. Nach den Angaben der Kommission beliefen sich die Finanzierungskosten der nicht rückzahlbaren NGEU-Unterstützung 2021 bis 2025 auf 10,4 Milliarden Euro, davon 5 Milliarden allein 2025; das sind 62 Prozent mehr als die ursprüngliche Schätzung von 6,4 Milliarden für diesen Zeitraum. Für 2026 erwartet die Kommission rund 8 Milliarden, für 2027 9,9 Milliarden. Zusammen 28,3 Milliarden Euro gegenüber geplanten 14,9 Milliarden, also etwa das Doppelte (Ziffern 2.42 bis 2.44).
Entscheidend ist, wie die Lücke geschlossen wurde, denn darin unterscheiden sich die alte und die neue Konstruktion. Im laufenden Finanzrahmen gibt es keine feste Annuität mit Zinsvorrang, sondern eine Haushaltslinie für Zinsen und daneben die politische Zusage, dass die NGEU-Rückzahlung nicht zu einer unangemessenen Kürzung der Programmausgaben führen soll — so festgehalten in Anhang II der Interinstitutionellen Vereinbarung vom 16. Dezember 2020. Reißt die Linie, muss die Differenz also von außen kommen. Genau das geschah: 2025 wurde das Sonderinstrument European Union Recovery Instrument mit 1,1 Milliarden Euro für einen Teil der NGEU-Zinskosten mobilisiert, zusätzlich zu 1,1 Milliarden aus dem Flexibilitätsinstrument (Ziffer 2.44).
Die Vorhersage des Modells ist damit an einem kleineren Fall bestätigt, und zwar in beide Richtungen. Erstens: Eine Linie, die auf einer Zinsannahme beruht, hält nicht, wenn die Annahme um zwei bis drei Prozentpunkte danebenliegt — der Fehler betrug hier das Doppelte des Ansatzes. Zweitens: Ohne Zinsvorrang wandert die Differenz nicht in die Tilgung, sondern in die Flexibilität des Haushalts, also in Instrumente, die für anderes gedacht sind. Die neue Konstruktion verschiebt den Ort des Ausweichens: Sie macht den Zins zum vorrangigen Posten und nimmt dafür die Tilgung als Stoßdämpfer. Das ist haushaltspolitisch ruhiger und vertragsrechtlich riskanter, weil die Tilgung an einer Frist hängt und die Flexibilitätsinstrumente an keiner.
Eine Unsicherheit benennt der Bericht selbst und lässt sie offen. Der Konflikt im Nahen Osten seit Ende Februar 2026 habe zusätzliche Unsicherheit über die Inflation und die Geldpolitik geschaffen, weshalb die künftigen Finanzierungskosten von den derzeitigen Haushaltsprojektionen abweichen könnten; die Kommission habe noch keine aktualisierten Schätzungen der Folgen veröffentlicht, obwohl die Wirkung mit der nach dem russischen Angriff auf die Ukraine vergleichbar sein könnte (Ziffer 2.43). Eine aktualisierte Zinsannahme für 2028 bis 2034 liegt damit nicht vor. Das ist keine Nebenbemerkung: Die ganze Konstruktion hängt an dieser Annahme, und die zuständige Stelle hat sie nach einem Ereignis, das sie selbst für erheblich hält, nicht nachgerechnet.
Dass die EU zu diesen Sätzen überhaupt borgen kann, liegt nicht am Haushalt, sondern an einer Konstruktion, die der Bericht in den Ziffern 2.60 und 2.61 beschreibt. Die Anleihen sind durch den Spielraum des EU-Haushalts gedeckt, den Abstand zwischen der Eigenmittelobergrenze und den Eigenmitteln, die zur Finanzierung der tatsächlichen Zahlungen im Finanzrahmen gebraucht werden. Die dauerhafte Obergrenze liegt seit 2021 bei 1,4 Prozent des Bruttonationaleinkommens der Union. Der Haushalt 2025 kam mit Eigenmitteln von 0,83 Prozent des BNE aus, sodass zum Jahresende ein Abstand von 0,57 Prozentpunkten zur Deckung von Verbindlichkeiten verfügbar war.
In absoluten Zahlen schätzt die Kommission diesen Spielraum auf Grundlage der Daten von Ende 2024 für 2026 auf 90,8 Milliarden Euro und für 2027 auf 90,5 Milliarden Euro, jeweils nach Abzug der Eigenmittel für die Zahlungen des Haushalts ohne NGEU; das entspricht 0,5 Prozent des jährlichen BNE der Union (Ziffer 2.62, auf Grundlage von COM(2025) 781). Die Differenz zu den 0,57 Prozentpunkten des Vorabsatzes ist keine Abweichung, sondern eine andere Messung: Dort geht es um den Haushalt 2025 zum Jahresende, hier um Schätzungen für die Jahre 2026 und 2027 ohne NGEU. Hinzu kommt nach Artikel 6 des Eigenmittelbeschlusses eine befristete und ausschließlich für die NGEU-Verbindlichkeiten bestimmte Erhöhung der Obergrenze um 0,6 Prozentpunkte, längstens bis zum 31. Dezember 2058; von diesem Teil bleibt nach Schätzung der Kommission bis 2027 nahezu alles verfügbar.
Der Punkt, auf den es ankommt, steht in Ziffer 2.61 und ist eine Aussage über die Natur dieser Sicherheit: Der Spielraum ist keine vorfinanzierte Reserve. Er führt nur dann zu Zahlungen der Mitgliedstaaten, wenn die regulären Haushaltsmittel und die Rückflüsse der Kreditnehmer nicht ausreichen. Ökonomisch ist das eine Eventualverbindlichkeit: eine Verpflichtung, die heute keinen Haushaltsposten hat und erst im Abrufsfall einen bekommt. Rechtlich ist sie bindend, der Bericht nennt sie eine verbindliche rechtliche Verpflichtung der Mitgliedstaaten. Haushaltstechnisch ist sie unsichtbar. Diese Asymmetrie zwischen rechtlicher Härte und haushaltsmäßiger Unsichtbarkeit ist der Grund, warum eine Garantie dieser Art günstig aussieht, solange sie nicht abgerufen wird.
Für den nächsten Finanzrahmen schlägt die Kommission vor, die Eigenmittelobergrenze auf 1,75 Prozent des BNE zu erhöhen (Artikel 4 von COM(2025) 574). Hinzu kommt ein Krisenreaktionsmechanismus, der zusätzliche Mittelaufnahmen für Darlehen an Mitgliedstaaten bei schweren Krisen erlaubt und durch eine außerordentliche, befristete Erhöhung der Obergrenze um weitere 0,25 Prozentpunkte gedeckt wäre (Artikel 6 und 8 desselben Vorschlags). Der Rechnungshof hält in seiner Stellungnahme 04/2026 fest, die Kommission solle prüfen, ob die vorgeschlagene Obergrenze nach der Genehmigung eines neuen Darlehens an die Ukraine über 90 Milliarden Euro noch angemessen ist (Ziffer 2.64). Der Spielraum ist also gleichzeitig die Sicherheit für die Altschuld, die Sicherheit für die Ukraine-Kredite und der Puffer für künftige Krisen.
Die 421 Milliarden Euro sind eine Obergrenze unter einer Bedingung. Der Rechnungshof schreibt die Zinsschätzung von 93 Milliarden ausdrücklich unter der Annahme vollständiger Auszahlung der Unterstützung, und die Auszahlung ist nicht abgeschlossen. Die Aufteilung steht in Abbildung 2.20: Von den 421,0 Milliarden Euro nicht rückzahlbarer Unterstützung waren Ende 2025 296,5 Milliarden ausgezahlt, nämlich 221,1 Milliarden als Zuschüsse der Erholungs- und Resilienzfazilität und 75,4 Milliarden als Aufstockungen bestehender Programme des Finanzrahmens. Offen sind damit 124,5 Milliarden Euro, 116,8 bei den Zuschüssen und 7,7 bei den Aufstockungen. Für NGEU insgesamt, also einschließlich der Darlehen, darf die Union nach Ziffer 2.38 vor Ende 2026 noch bis zu 185,3 Milliarden Euro auszahlen.
Die Verteilung über die Mitgliedstaaten ist dabei sehr ungleich. Von den 359,9 Milliarden Euro Zuschussmitteln, die unter der Fazilität gebunden sind, waren Ende 2025 nach der Mitteilung des Rechnungshofs 237,5 Milliarden ausgezahlt; es bleiben 122,4 Milliarden oder 34,0 Prozent für das letzte Jahr der Fazilität, und nur drei von 27 Mitgliedstaaten hatten mindestens 80 Prozent ihrer Zuschussmittel abgerufen. Diese 359,9 Milliarden sind nicht deckungsgleich mit der geborgten Summe: Nach der Anmerkung zu den Abbildungen 2.18 und 2.20 enthalten sie auch den Teil der Zuschüsse, der aus der Brexit-Anpassungsreserve und dem Emissionshandel finanziert wird und deshalb gar nicht am Kapitalmarkt aufgenommen wird. Für den Bestand, auf den die Rate trifft, gilt deshalb die Zahl aus dem Vorabsatz, nicht diese.
Was nicht abgerufen wird, wird nicht geborgt, und was nicht geborgt wird, kostet keine Zinsen. Der Bestand hängt also an einer Abrufquote, die im Herbst 2026 noch nicht feststeht, und die Schwelle aus Abschnitt 06 ist entsprechend nach oben beweglich: Bleibt der Bestand bei 400 statt 421 Milliarden Euro, verkraftet die Rate 4,44 statt 4,02 Prozent; bei 380 Milliarden sind es 4,87 Prozent. Die Bewegung des Gesamtprogramms ging bislang ebenfalls nach unten. Ziffer 2.37 hält fest, dass NGEU ursprünglich auf bis zu 806,9 Milliarden Euro in laufenden Preisen angelegt war, bis Ende 2025 wegen der gesunkenen Darlehensnachfrage auf 698 Milliarden zurückgenommen wurde und nach der Kürzung der spanischen Darlehenszuweisung im Januar 2026 bei 637,7 Milliarden Euro liegt, davon 216,7 Milliarden Darlehen und 421,0 Milliarden nicht rückzahlbare Unterstützung.
Die rechtliche Obergrenze ist eine andere Zahl und bleibt unberührt. Artikel 5 Absatz 1 des Eigenmittelbeschlusses erlaubt die Aufnahme von bis zu 750 Milliarden Euro in Preisen von 2018, davon bis zu 360 Milliarden für Darlehen und bis zu 390 Milliarden für Ausgaben, also für die nicht rückzahlbare Unterstützung; der Betrag wird mit einem festen Deflator von 2 Prozent im Jahr fortgeschrieben, woraus die 806,9 Milliarden Euro in laufenden Preisen entstehen. Die 421,0 Milliarden Euro sind damit keine Überschreitung, sondern liegen innerhalb des fortgeschriebenen Ausgaberahmens. Dieselbe Vorschrift verlangt außerdem, dass nach 2026 keine neue Nettomittelaufnahme mehr erfolgt.
Der zweite Teil des Berichts ist das Prüfungsurteil, und er gehört hierher, weil er dieselbe Frage von der anderen Seite stellt: Wofür wird das Geld verwendet, das zurückgezahlt werden muss. Die Rechnungslegung der Union für 2025 ist nach dem Urteil des Rechnungshofs in allen wesentlichen Belangen zutreffend, die Einnahmen sind rechtmäßig und ordnungsgemäß. Bei den Ausgaben gibt es zwei getrennte Urteile. Für die Haushaltsausgaben ist es das siebte Jahr in Folge ein negatives Urteil: Die Ausgaben sind in wesentlichem Ausmaß fehlerbehaftet. Für die Ausgaben der Erholungs- und Resilienzfazilität lautet das Urteil eingeschränkt, also Fehler ja, aber nicht durchgängig.
Die geschätzte Fehlerquote beträgt 3,8 Prozent nach 3,6 Prozent im Jahr 2024; die Reihe seit 2021 lautet 3,0, 4,2, 5,6, 3,6 und 3,8 Prozent. Mit 95 Prozent Wahrscheinlichkeit liegt die Quote zwischen 2,7 und 4,9 Prozent (Ziffer 1.24). Die Wesentlichkeitsschwelle liegt bei 2 Prozent, und seit 2021 liegt die Untergrenze des Konfidenzintervalls über dieser Schwelle. Bezugsgröße ist die Prüfungspopulation von 130,8 Milliarden Euro, nicht die Haushaltsausgaben von 176,3 Milliarden Euro; die Population enthält Zwischen- und Abschlusszahlungen, die Verrechnung von Vorfinanzierungen und die jährlichen Beschlüsse zur Annahme der Rechnungslegung, die Haushaltsausgaben dagegen auch Vorfinanzierungen (Abbildung 1.5). Von der Population waren 58,0 Prozent oder 75,8 Milliarden Euro von wesentlichen Fehlern betroffen, mit einer geschätzten Quote von 5,6 Prozent in diesem Teil; 2024 waren es 68,9 Prozent und 5,2 Prozent.
Diese Bezugsgröße entscheidet darüber, welcher Eurobetrag genannt werden darf. Die Berichterstattung vom 8. Oktober rechnete 3,8 Prozent auf die 176,3 Milliarden Euro Haushaltsausgaben hoch und kam auf rund 6,7 Milliarden Euro. Die Quote des Rechnungshofs bezieht sich auf die 130,8 Milliarden Euro der Prüfungspopulation; auf diese angewandt ergeben 3,8 Prozent 5,0 Milliarden Euro. Beide Rechnungen sind arithmetisch richtig, aber nur die zweite entspricht der Größe, die geschätzt wurde. Der Rechnungshof selbst nennt in der Zusammenfassung keinen Eurobetrag für die Fehlerquote. Er hält außerdem fest, dass die Quote kein Maß für Betrug, Ineffizienz oder Verschwendung ist, sondern eine Schätzung der Mittel, die nicht im Einklang mit EU-Recht und nationalem Recht verwendet wurden; 17 Fälle mutmaßlichen Betrugs hat er an die zuständigen Stellen gemeldet.
Nach Politikbereichen trugen vier Felder die Quote: Kohäsion, Resilienz und Werte mit 6,6 Prozent nach 5,7 Prozent im Vorjahr und einem Beitrag von 0,9 Prozentpunkten, natürliche Ressourcen und Umwelt mit 3,9 Prozent nach 2,6 Prozent und einem Beitrag von 1,8 Prozentpunkten, Binnenmarkt, Innovation und Digitales mit 2,9 Prozent sowie Nachbarschaft und die Welt mit 2,5 Prozent. Der Beitrag der Kohäsion fiel trotz der höheren Quote geringer aus als in den Vorjahren, weil nur rund 20 Prozent der Programmabschlüsse 2014 bis 2020 im Jahr 2025 bescheinigt und angenommen wurden; der geprüfte Betrag lag dort bei einem Drittel des Vorjahreswerts (Ziffer 1.27). Häufigste Fehler waren nicht förderfähige Kosten und Projekte sowie Verstöße gegen das Vergaberecht. Die Zuschussausgaben der Erholungs- und Resilienzfazilität betrugen 2025 insgesamt 45,4 Milliarden Euro; geprüft wurden alle 37 Zuschusszahlungen über 40,1 Milliarden Euro sowie die Verrechnung von Vorfinanzierungen über 5,3 Milliarden (Ziffer 11.6). Von diesen 37 Zahlungen entsprachen 9 nicht den vorgeschriebenen Regeln und Bedingungen.
Die NGEU-Schuld ist die abzuzahlende Altlast, die Ukraine-Finanzierung die wachsende Neulast, und sie hängt am selben Spielraum. Nach Ziffer 2.53 standen die seit 2014 genehmigten oder vereinbarten Darlehen an die Ukraine, ausstehend oder noch auszuzahlen, bis Mitte 2026 bei bis zu 170,1 Milliarden Euro; davon waren Ende 2025 70,3 Milliarden ausgezahlt. Der größte Einzelposten ist das im Dezember 2025 politisch vereinbarte Darlehen über 90 Milliarden Euro, davon 30 Milliarden für makrofinanzielle Hilfe und Budgethilfe über die Ukraine-Fazilität und 60 Milliarden zur Stützung der Verteidigungsindustrie. Es wird über Mittelaufnahmen am Kapitalmarkt finanziert, gedeckt durch den Spielraum des EU-Haushalts, und über das Verfahren der verstärkten Zusammenarbeit umgesetzt; Tschechien, Ungarn und die Slowakei beteiligen sich nicht. Die Verordnungen dazu wurden im Februar 2026 angenommen.
Die Konstruktion der Rückzahlung ist bemerkenswert und gehört zur Beurteilung des Spielraums. Der EU-Haushalt trägt die Zinsen und die Kosten der Mittelaufnahme für 2027, zum Zeitpunkt des Vorschlags auf rund 1 Milliarde Euro geschätzt. Der Kapitalbetrag ist von der Ukraine erst nach Erhalt von Reparationen aus Russland zurückzuzahlen, so Artikel 20 der Verordnung (EU) 2026/467. Für das 2025 vollständig ausgezahlte Darlehen über 18,1 Milliarden Euro im Rahmen des G7-Mechanismus soll die Rückzahlung aus künftigen außerordentlichen Einnahmen aus immobilisierten russischen Staatsvermögen erfolgen; der Rechnungshof weist auf die laufenden Rechtsstreitigkeiten gegen die Immobilisierung hin, die Verfahren T-150/26 und C-186/26. Für diese Kosten hat die EU 2025 einen Puffer von 0,6 Milliarden Euro zurückgestellt.
In der Rechnungslegung ist das Risiko bereits abgebildet, und zwar deutlich. Für alle bereits ausgezahlten Darlehen der makrofinanziellen Hilfe und der Ukraine-Fazilität hat die Kommission in der Jahresrechnung 2025 eine Wertminderung von 30,2 Milliarden Euro angesetzt, nach 15,8 Milliarden im Jahr 2024 (Ziffer 2.54). Das ist nahezu eine Verdoppelung innerhalb eines Jahres, der Faktor beträgt 1,91, und die Wertminderung entspricht 43,0 Prozent der bis Ende 2025 ausgezahlten 70,3 Milliarden Euro. Der Rechnungshof hält die Darstellung der Kriegsfolgen in der Rechnung für sachgerecht. Hinzu kommt das 2025 beschlossene Instrument Security Action for Europe, unter dem die Kommission bis zu 150 Milliarden Euro aufnehmen und an Mitgliedstaaten weiterverleihen darf; Ende 2025 hatten die Finanzgeschäfte noch nicht begonnen, nach Angaben der Kommission könnte die Hälfte 2026 und 2027 ausgezahlt werden, der Rest bis Ende 2030.
Die Größe, auf die alles hinausläuft, ist offen und bleibt es noch Jahre: der durchschnittliche Finanzierungssatz der Union über die Rückzahlungsperiode. Bezifferbar ist nur, wo er heute steht und wo die Grenze liegt — 3,32 Prozent für neue Emissionen im Dezember 2025, 3,40 Prozent nach der Zinsschätzung des Berichts für 2028 bis 2034, 4,02 Prozent als Schwelle für die Frist 2058 bei einem Bestand von 421 Milliarden Euro. Eine aktualisierte Zinsschätzung nach dem Februar 2026 hat die Kommission nach Angabe des Rechnungshofs nicht veröffentlicht, obwohl sie die Wirkung des Ereignisses selbst für erheblich hält. Eine Gesamtstrategie für die Rückzahlung bis 2058 liegt ebenfalls nicht vor; der Bericht hält in Ziffer 2.41 ausdrücklich fest, dass sie nicht veröffentlicht wurde.
Offen ist zweitens die Rate selbst. Die 24 Milliarden Euro im Jahr sind ein Vorschlag der Kommission aus COM(2025) 573 und nicht beschlossen; die Verhandlungen über den Finanzrahmen 2028 bis 2034 laufen. Dasselbe gilt für die vorgeschlagene Eigenmittelobergrenze von 1,75 Prozent des Bruttonationaleinkommens und für den Krisenmechanismus mit weiteren 0,25 Prozentpunkten. Vor allem aber gibt es keine Einigung über neue Eigenmittel. Das ist die Stelle, an der der Rechnungshof in seiner Mitteilung vom 8. Oktober selbst die Folge benennt: ohne solche Einigung eine erhebliche Finanzierungslücke und damit die Wahl zwischen höheren nationalen Beiträgen und geringeren Ambitionen. Welche von beiden, ist eine politische Entscheidung und steht in keinem Dokument. Offen ist dabei auch, ob die vorgeschlagene Obergrenze überhaupt reicht: Der Rechnungshof fordert in seiner Stellungnahme 04/2026, die Kommission solle das nach der Genehmigung des Ukraine-Darlehens über 90 Milliarden Euro erneut prüfen; eine solche Neubewertung liegt nicht vor.
Offen ist drittens der Bestand, auf den die Rate trifft. Er hängt daran, wie viel von den 124,5 Milliarden Euro noch nicht ausgezahlter nicht rückzahlbarer Unterstützung tatsächlich abgerufen wird; bis Ende 2025 hatten drei von 27 Mitgliedstaaten mindestens 80 Prozent ihrer Zuschussmittel erreicht. Jede nicht abgerufene Milliarde senkt den Bestand und hebt die Schwelle. Offen ist viertens die Aufteilung der Rate auf die Mitgliedstaaten: Der Bericht enthält keine Länderaufstellung des Schuldendienstes, und dieser Bericht rechnet keine. Was dazu öffentlich gesagt wurde, ist eine Äußerung und keine Rechnung — das deutsche Mitglied des Rechnungshofs, Daniel Caspary, rechnet nach der Berichterstattung vom 8. Oktober mittelfristig mit einer deutlichen Erhöhung der nationalen Beiträge, „insbesondere auch für Deutschland als größten Nettozahler". Der Betrag ist damit nicht beziffert, hier nicht und dort nicht.
Offen ist schließlich eine kleinere Größe, die der Bericht nur andeutet. Die zentrale Liquiditätshaltung hat seit 2021 nach Angaben der Kommission kumuliert 0,2 Milliarden Euro Nettoerträge für den EU-Haushalt gebracht; 2025 kippte das in Nettokosten, weil die Auszahlungen hinter dem Plan lagen und die Kassenbestände entsprechend hoch waren — Ende 2025 103 Milliarden Euro gegenüber 63 Milliarden Ende 2024. Die Höhe dieser Nettokosten nennt der Bericht nicht; sie wird erst im EU-Haushalt 2026 sichtbar, weil Liquiditätskosten jährlich abgerechnet werden (Ziffer 2.47). Daneben steht eine Empfehlung von 2022, die der Rechnungshof erneut anführt: Die Kommission solle ihre Schätzung der gesamten jährlichen Risikoexposition veröffentlichen. Sie ist nicht umgesetzt, weshalb der Rechnungshof die Zahl selbst rechnet und mit 20 Milliarden Euro für 2026 und 14,5 Milliarden für 2025 ausdrücklich ohne die Programme mit Haushaltsgarantien angibt; um diesen Anteil ist die Größe unvollständig.
Offen ist schließlich, wann und in welcher Höhe die Ukraine-Finanzierung den Haushalt belastet. Der Kapitalbetrag des Darlehens über 90 Milliarden Euro wird erst nach Reparationen aus Russland fällig, und die Rückzahlung des G7-Darlehens über 18,1 Milliarden hängt an außerordentlichen Einnahmen aus immobilisierten russischen Staatsvermögen, deren Immobilisierung vor Gericht angegriffen ist. Beziffert ist in diesem Zusammenhang nur, was die Rechnungslegung bereits ausweist: eine Wertminderung von 30,2 Milliarden Euro auf die ausgezahlten Darlehen und 1 Milliarde Euro geschätzte Zinskosten für 2027. Für das Instrument Security Action for Europe mit bis zu 150 Milliarden Euro hatten die Finanzgeschäfte Ende 2025 noch nicht begonnen; ob und wann daraus eine Haushaltslast wird, ist nicht bezifferbar.
Drei Zugänge zu derselben Konstruktion: der Mechanismus, der die Wahl der festen Jahresrate erklärt; der Maßstab, an dem man eine solche Rate messen kann; und die Rechnung, die beide zusammenführt.
Alle Zahlen in diesem Bericht sind mit Primärquelle belegt (amtliche Angaben). Modell-Lesarten (ökonomische Einordnungen) sind als solche gekennzeichnet und von den Fakten getrennt.