Plastiksteuer: 550 Euro je Tonne, aber das Aufkommen soll kaum sinken

Ab dem 1. Juli 2027 soll jede Tonne Kunststoff in den vom Gesetz erfassten Verpackungen 550 Euro Steuer kosten. Der Satz steht in § 3 des Entwurfs, die Bemessungsgrundlage ist das Gewicht des Kunststoffs in der Verpackung, Steuerschuldner ist der Hersteller oder der Einführer. Begründet wird das Vorhaben in zwei Richtungen zugleich: Es solle „dauerhaft ein Betrag in Höhe des EU-Eigenmittelbeitrags für den Bundeshaushalt vereinnahmt werden", und zugleich werde „mit dem steuerlichen Preissignal ein Impuls für einen verminderten Einsatz von Kunststoffverpackungen gesetzt". Beides zusammen geht nur, wenn der Impuls klein bleibt, denn eine Lenkungssteuer, die lenkt, verliert ihre Grundlage. Welche der beiden Begründungen trägt, muss man nicht erraten: Der Entwurf beziffert sein eigenes Aufkommen bis 2031. Es sinkt von 1.485 auf 1.415 Millionen Euro, also um 4,7 Prozent in drei Jahren oder 1,6 Prozent im Jahr. Die steuerbare Menge, die daraus folgt, geht von 2,70 auf 2,57 Millionen Tonnen zurück. Zum Vergleich: Ohne jede Steuer fiel der Kunststoffverpackungsabfall in Deutschland zwischen 2021 und 2023 um 4,4 Prozent im Jahr, über die fünf Jahre seit 2018 dagegen nur um 0,7 Prozent. Die unterstellte Wirkung liegt damit vollständig innerhalb dessen, was dieselbe Reihe auch ohne Steuer zeigt; ein Steuereffekt lässt sich aus ihr nicht herauslesen. Für den Haushalt ist genau das die Voraussetzung: Der Finanzplan bucht feste Beträge, und jeder zusätzliche Prozentpunkt jährlichen Mengenrückgangs kostet im Jahr 2031 rund 43 Millionen Euro gegenüber dem gebuchten Ansatz.

Das Papier heißt „Formulierungshilfe" und ist als Gesetzentwurf der Fraktionen der CDU/CSU und SPD formuliert. Oben rechts auf jeder Seite steht der Bearbeitungsstand: 30. September 2026, 16:24 Uhr. Eine Drucksachennummer hat es nicht, eine Unterschrift auch nicht, und aus der Form folgt nicht, dass die Fraktionen es in dieser Fassung einbringen. Artikel 1 trägt den Titel Kunststoffverpackungsteuergesetz, Kurzform KunststoffVStG, und besteht aus sechs Kapiteln und vierzehn Paragrafen.

§ 1 legt den Steuergegenstand fest, und zwar nicht über eine Definition von Verpackung, sondern über eine Liste von Positionen der Kombinierten Nomenklatur, also des Zolltarifs. Erfasst sind erstens bestimmte Folien der Unterpositionen 3920 10 24, 3920 10 25, 3920 10 28, 3920 20 21, 3920 20 29 und 3920 62 19, zweitens Waren der Unterposition 3921 19 00 bis zu einer Dicke von zwei Millimetern, drittens die gesamte Position 3923, in der die Transport- und Verpackungsartikel aus Kunststoff stehen, und viertens Waren der Unterpositionen 4819 10 00 bis 4819 50 00, 6305 32 11 bis 6305 39 00 sowie der Positionen 7310, 7612 und 8309, „sofern der Kunststoffanteil in einem Kilogramm 50 Gramm oder mehr beträgt". Die vierte Gruppe ist die interessante: 4819 sind Kartonagen aus Papier, 6305 sind Säcke, 7310 sind Behälter aus Eisen oder Stahl, 7612 sind Fässer aus Aluminium, 8309 sind Verschlüsse aus unedlem Metall. Eine Papp- oder Metallverpackung fällt also unter das Gesetz, sobald fünf Prozent ihres Gewichts Kunststoff sind. Besteuert wird dann aber nur dieser Kunststoffanteil.

§ 3 ist der ganze Steuertarif und zwei Sätze lang: „Die Steuer bemisst sich nach dem in der Kunststoffverpackung enthaltenem Gewicht an Kunststoff. Sie beträgt für 1 000 Kilogramm Kunststoff 550,00 Euro." Das sind 0,55 Euro je Kilogramm oder 0,055 Cent je Gramm. Eine Verpackung mit zwanzig Gramm Kunststoff trägt damit 1,1 Cent, eine mit fünf Gramm 0,275 Cent. Beide Werte sind eigene Multiplikation, die Gewichte sind Rechenbeispiele und keine Erhebung.

§ 4 regelt den Grundtatbestand: Die Steuer entsteht dadurch, dass Kunststoffverpackungen im Steuergebiet gewonnen werden, und Steuerschuldner ist, wer sie gewonnen hat. Versandhandel, gewerblicher Bezug aus anderen Mitgliedstaaten und die Einfuhr aus Drittländern stehen in den §§ 6 bis 9. Angemeldet wird monatlich, bis zum zehnten Tag des Folgemonats, fällig am zwanzigsten. Verpackungen, die in Privathaushalten zum Eigenverbrauch gewonnen werden, lösen keine Steuer aus; die unentgeltliche Weitergabe an Privatpersonen gilt dabei nach § 4 Absatz 5 als Eigenverbrauch. Eine allgemeine Freigrenze für Kleinmengen oder kleine Unternehmen enthält der Entwurf nicht.

§ 10 enthält die Entlastungen. Absatz 1 betrifft Verpackungen aus recyceltem Kunststoff, Absatz 2 Verpackungen, die wieder aus dem Steuergebiet hinausgehen, Absatz 3 Streitkräfte, diplomatische Missionen und internationale Einrichtungen. Für den Fall des Absatzes 2 gilt nach Absatz 6 ein Selbstbehalt: Entlastet wird nur, soweit der Betrag im Kalenderjahr 550 Euro übersteigt. Was Absatz 1 von den übrigen unterscheidet, steht in Abschnitt 06.

Zeitlich ist der Entwurf zweigeteilt. Das Gesetz soll zum 1. Januar 2027 in Kraft treten, besteuert werden aber erst Vorgänge nach dem 30. Juni 2027. Das halbe Jahr dazwischen ist Vorlauf für Anzeigepflichten, Registrierung und IT. Die Begründung rechnet vor, dass die erste Fälligkeit im August 2027 liegt und die Kasse 2027 deshalb nur fünf von zwölf Monaten sieht. Genau das erklärt die beiden unterschiedlichen Zahlen, die am 5. Oktober durch die Meldungen liefen: 805 Millionen Euro sind die Wirkung im Veranlagungsjahr 2027, 670 Millionen der Zufluss in der Kasse desselben Jahres. 670 geteilt durch 805 ergibt 83,2 Prozent, und fünf Sechstel sind 83,3 Prozent. Die beiden Zahlen widersprechen sich nicht, sie zählen Verschiedenes.

Für eine Mengensteuer auf ein Material gibt es in der Finanzwissenschaft zwei saubere Begründungen, und sie führen zu entgegengesetzten Entwürfen.

Die erste ist die Pigou-Steuer. Arthur C. Pigou hat 1920 in „The Economics of Welfare" den Gedanken formuliert: Wo eine Tätigkeit Kosten verursacht, die der Verursacher nicht trägt, setzt man einen Preis auf genau diese Kosten. Zwei Bedingungen gehören dazu, und beide sind hart. Der Satz muss dem Grenzschaden entsprechen, sonst lenkt er zu wenig oder zu viel. Und die Bemessungsgrundlage muss die schädigende Größe sein, nicht irgendeine damit korrelierte. Besteuert man eine Hilfsgröße, verschiebt sich das Verhalten dorthin, wo die Hilfsgröße klein ist und der Schaden trotzdem anfällt. Die Prognose dieses Modells ist unbequem für einen Finanzminister: Wenn die Steuer wirkt, bricht ihre eigene Grundlage weg. Ein perfekt gesetzter Pigou-Satz ist an einem fallenden Aufkommen zu erkennen.

Die zweite ist die Fiskal- oder Ramsey-Steuer. Frank Ramsey hat 1927 im Economic Journal gezeigt, wie man einen gegebenen Betrag mit dem kleinsten Wohlfahrtsverlust aufbringt: Man belastet bevorzugt, was unelastisch nachgefragt wird, weil dort die Ausweichreaktion und damit die Zusatzlast klein ist. Die Prognose dieses Modells ist genau umgekehrt: Das Aufkommen soll stabil sein, die Bemessungsgrundlage breit, die Überwälzung vollständig. Eine Verhaltensänderung ist hier kein Erfolg, sondern Verlust an Einnahmen.

Beide Begründungen stehen im Entwurf, aber nicht gleichgewichtig. Abschnitt A. I. der Begründung beginnt mit dem Kabinettbeschluss vom 6. Juli 2026 „zur weiteren Konsolidierung des Bundeshaushalts" und sagt dann: „Mit einer Verbrauchsteuer auf Kunststoffverpackungen soll dauerhaft ein Betrag in Höhe des EU-Eigenmittelbeitrags für den Bundeshaushalt vereinnahmt werden. Die Steuer dient der Erzielung von Einnahmen zur Deckung des Finanzbedarfs des Bundes und damit der Stärkung der Einnahmebasis des Bundeshaushalts." Das Wort „dauerhaft" und die Bindung an einen Betrag sind das Kennzeichen des zweiten Modells. In A. I. folgt die Lenkung erst im dritten Absatz und als Nebenzweck: „Mit der Einführung einer Verbrauchsteuer auf Kunststoffverpackungen sollen ebenfalls Anreize geschaffen werden, den Verbrauch von Kunststoffverpackungen zu verringern." Das Wort „ebenfalls" ordnet sie dem Einnahmezweck unter. Als bloße Möglichkeit erscheint sie einen Abschnitt weiter, in A. II.: „Die Steuer kann zugleich zur Verringerung des Verbrauchs von Kunststoffverpackungen beitragen." Im Vorblatt unter B. Lösung steht derselbe Satz, dort mit „Sie kann zugleich", und zwar ebenfalls erst nach dem Einnahmezweck.

Hinzu kommt ein dritter Mechanismus, der mit Umwelt nichts zu tun hat. Die Gesetzgebungskompetenz leitet der Entwurf aus Artikel 105 Absatz 2 Satz 2 erste Alternative in Verbindung mit Artikel 106 Absatz 1 Nummer 2 des Grundgesetzes her. Artikel 106 Absatz 1 Nummer 2 weist das Aufkommen der Verbrauchsteuern, soweit sie nicht Ländern oder Gemeinden zustehen, dem Bund zu. In der Tabelle der finanziellen Auswirkungen steht das als Ergebnis: Bund 805, 1.485, 1.460, 1.440, 1.415; Länder ein Strich; Gemeinden ein Strich. Die Verbrauchsteuern sind dabei nicht die einzige Gattung, deren Ertrag ganz beim Bund bleibt: Artikel 106 Absatz 1 nennt daneben die Zölle, die Kraftfahrzeug- und sonstigen Verkehrsteuern, die Kapitalverkehr- und Versicherungsteuer, Vermögensabgaben, die Ergänzungsabgabe zur Einkommen- und Körperschaftsteuer sowie die Abgaben im Rahmen der EU. Die Gesetzgebung dafür ist nach Artikel 105 Absatz 2 konkurrierend, nicht ausschließlich; der Bund kann sie an sich ziehen, die Zustimmung des Bundesrates braucht er nach Artikel 105 Absatz 3 nur, soweit das Aufkommen Ländern oder Gemeinden zufließt, und das ist hier nicht der Fall. Der Punkt bleibt deshalb, auch wenn er enger zu fassen ist: Unter den Wegen, rund 1,3 Milliarden Euro dauerhaft und ohne Zustimmung der Länder in den Bundeshaushalt zu holen, ist eine neue Verbrauchsteuer mit eigener Bemessungsgrundlage einer der wenigen. Dass die Wahl darauf fällt und nicht auf einen Zuschlag zu einer Gemeinschaftsteuer, ist insofern auch eine föderale und nicht nur eine umweltpolitische Entscheidung.

Aus der Unterscheidung lassen sich drei Aussagen ableiten, die man prüfen kann, ohne vorher in die Tabelle zu sehen. Wenn der Entwurf dem Fiskalmodell folgt, dann gilt erstens: Der eigene Aufkommenspfad ist flach. Eine nennenswerte Mengenreaktion würde das Betragsziel gefährden, also darf sie nicht unterstellt werden.

Zweitens: Die Bemessungsgrundlage ist breiter als die Größe, an der der Umweltschaden hängt. Eine schmale, exakt am Schaden ausgerichtete Grundlage wäre elastisch, weil die Betroffenen ihr ausweichen können. Eine breite Grundlage, die über eine Zolltarif-Liste definiert ist, lässt weniger Ausweichwege und bringt deshalb verlässlicher Geld.

Drittens: Der Satz folgt dem Aufkommensziel, nicht einem externen Maßstab. Gäbe es einen anerkannten Grenzschaden je Tonne Kunststoffverpackung, müsste der Satz ihm folgen. Gibt es ihn nicht oder spielt er keine Rolle, wird der Satz aus dem gewünschten Betrag geteilt durch die erwartete Menge zurückgerechnet. Die Probe darauf ist einfach: 550 Euro mal rund drei Millionen Tonnen sind rund 1,65 Milliarden Euro, und das liegt in der Nähe dessen, was der Bund derzeit an die EU abführt. Die Rechnung läuft also vom Betrag zum Satz, nicht vom Schaden zum Satz.

Es gibt im Unionsrecht eine Zahl, die man für den Grenzschaden halten könnte: den Abrufsatz der Kunststoff-Eigenmittel von 0,80 Euro je Kilogramm, also 800 Euro je Tonne. Hätte der Entwurf eine Pigou-Steuer gewollt, die den Brüsseler Maßstab übernimmt, stünde dieser Satz in § 3. Dort stehen 550 Euro, also 68,8 Prozent davon. Die Abweichung ist kein Detail, sondern das erste Indiz; die zweite und wichtigere Abweichung betrifft nicht den Satz, sondern das, worauf er sich bezieht. Davon handelt Abschnitt 05.

Der Entwurf beziffert sein Aufkommen für fünf Jahre, in zwei Zählweisen. Volle Jahreswirkung: 805, 1.485, 1.460, 1.440, 1.415 Millionen Euro für 2027 bis 2031. Kassenjahr: 670, 1.505, 1.460, 1.440, 1.415. Da der Satz mit 550 Euro je Tonne fest ist, steckt in jeder dieser Zahlen eine Menge. Die Division ist eigene Rechnung. Sie unterstellt, dass der Anteil der Entlastungen am Bruttoaufkommen über die Jahre gleich bleibt; die Tabellenzeile heißt „Versteuerung von Kunststoffverpackungen unter Berücksichtigung von Entlastungen", und der Entwurf schlüsselt diesen Anteil nicht auf. Verschöbe er sich, bewegte sich das Aufkommen auch ohne jede Mengenänderung. Abschnitt 06 kommt darauf zurück.

Für 2028, das erste volle Jahr, ergeben 1.485 Millionen Euro genau 2.700.000 Tonnen. Für 2031 ergeben 1.415 Millionen Euro 2.572.727 Tonnen. Dazwischen liegen drei Jahre und ein Rückgang von 127.273 Tonnen oder 4,71 Prozent, was einer jährlichen Rate von 1,60 Prozent entspricht. Das ist die Mengenreaktion, die der Entwurf seiner eigenen Steuer zutraut.

Dass diese Rückrechnung die gemeinte Größe trifft, bestätigt der Entwurf selbst. Unter der Tabelle steht: „Es wird erwartet, dass die steuerbare Menge zunächst rund 3 Millionen Tonnen Kunststoffverpackungen im Jahr beträgt. Dabei ist davon auszugehen, dass diese steuerbare Menge im Zeitverlauf rückläufig ist." Die 805 Millionen Euro für das halbe Jahr 2027 entsprechen 1.463.636 Tonnen, auf zwölf Monate hochgerechnet 2.927.273 Tonnen. Das sind die „rund 3 Millionen Tonnen". Die Rückrechnung stimmt also an der Stelle, an der sie prüfbar ist.

Ein Schritt in dieser Reihe fällt aus dem Rahmen und gehört offen benannt: Von der Hochrechnung des Halbjahres 2027 auf das Jahr 2028 geht es von 2.927.273 auf 2.700.000 Tonnen, also um 7,76 Prozent in einem einzigen Jahr und damit fast um das Fünffache dessen, was danach kommt. Als Mengenaussage taugt dieser Schritt nicht, und das gilt in beide Richtungen. Das zweite Halbjahr 2027 ist ein Anlaufhalbjahr mit Registrierungen, möglichen Vorzieheffekten vor dem Stichtag und saisonal ungleich verteiltem Verbrauch; ein verdoppelter Halbjahreswert ist keine Jahresmenge. Dieselbe Einschränkung trifft die Bestätigung aus dem vorigen Absatz: Dass die Hochrechnung die „rund 3 Millionen Tonnen" des Entwurfs trifft, zeigt, dass die Rückrechnung die gemeinte Größe erfasst, mehr nicht. Alles Weitere stützt sich deshalb auf den Pfad ab 2028. Woher die 7,76 Prozent kommen, sagt der Entwurf nicht; die Größe bleibt offen.

Jetzt der Vergleichsmaßstab. Eurostat führt in der Tabelle env_waspac die angefallenen Verpackungsabfälle nach Material. Für Deutschland und Kunststoffverpackungen stehen dort 3.235.800 Tonnen für 2018, 3.249.700 für 2019, 3.302.500 für 2020, 3.418.821 für 2021, 3.309.130 für 2022 und 3.124.100 für 2023. Vom Höchstwert 2021 auf 2023 ist das ein Rückgang von 8,6 Prozent in zwei Jahren, also 4,41 Prozent im Jahr. Über die ganzen fünf Jahre von 2018 bis 2023 sind es dagegen nur 0,70 Prozent im Jahr, weil die Reihe bis 2021 steigt und erst danach fällt.

Damit steht die unterstellte Steuerwirkung von 1,60 Prozent im Jahr zwischen zwei Werten, die beide ohne jede Plastiksteuer zustande kamen: über dem Fünfjahrestrend von 0,70 Prozent, deutlich unter dem Zweijahrestrend von 4,41 Prozent. Der Pfad des Entwurfs liegt also vollständig innerhalb dessen, was die Reihe auch ohne Eingriff hergibt. Aus den Zahlen des Entwurfs lässt sich kein Steuereffekt herauslesen, der sich von der normalen Schwankung der Reihe unterscheiden ließe.

Zwei Einschränkungen gehören dazu, und beide schwächen die Aussage, heben sie aber nicht auf. Erstens misst Eurostat angefallenen Abfall, der Entwurf besteuert in Verkehr gebrachte Verpackungen; zwischen beiden liegt die Nutzungsdauer, bei Verpackungen meist kurz, bei Mehrwegartikeln lang. Der Entwurf selbst setzt beide Größen gleich, wenn er in Abschnitt A. I. schreibt, das Aufkommen an Kunststoffverpackungsabfällen habe 2023 „rund 3 Mio. Tonnen" betragen, und daraus die steuerbare Menge ableitet. Zweitens fällt der Zweijahrestrend in die Jahre nach dem Energiepreisschock; ein Teil davon ist Konjunktur und nicht Vermeidung. Genau deshalb steht hier beides nebeneinander statt nur die große Zahl.

Es gibt eine harmlose Lesart, und sie ist ernst zu nehmen: Haushaltsplaner rechnen vorsichtig. Wer eine neue Steuer veranschlagt, setzt die Menge lieber zu hoch als zu niedrig an, weil ein Einnahmeausfall teurer ist als eine Überdeckung. Dann wäre der flache Pfad keine Aussage über die Lenkungswirkung, sondern Vorsicht. Nur hält diese Lesart die Begründung nicht durch: Der Entwurf verspricht nicht nur Einnahmen, er verspricht Einnahmen „in Höhe des EU-Eigenmittelbeitrags", und zwar „dauerhaft". Eine vorsichtige Schätzung, die danebenliegt, würde nicht bloß eine Prognose verfehlen, sondern das erklärte Ziel des Gesetzes. Was das zahlenmäßig heißt, steht in Abschnitt 08.

Die EU hat 2020 eine Eigenmittelkategorie geschaffen, die genau diesen Umweltschaden bepreisen soll. Im Beschluss (EU, Euratom) 2020/2053 des Rates vom 14. Dezember 2020 steht in Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe c: Eigenmittel sind „Einnahmen, die sich aus der Anwendung eines einheitlichen Abrufsatzes auf das Gewicht der in dem jeweiligen Mitgliedstaat angefallenen nicht recycelten Verpackungsabfälle aus Kunststoff ergeben. Der einheitliche Abrufsatz beträgt 0,80 EUR pro Kilogramm."

Erwägungsgrund 7 desselben Beschlusses sagt, warum diese Grundlage und keine andere gewählt wurde: Eine Kategorie, „die im Verhältnis zur Menge an Verpackungsabfällen aus Kunststoff berechnet wird, die in den einzelnen Mitgliedstaaten nicht recycelt werden, wird einen Anreiz zur Verringerung des Verbrauchs von Einwegkunststoffen, zur Förderung des Recyclings und zur Unterstützung der Kreislaufwirtschaft schaffen". Der Zähler ist der nicht recycelte Rest, nicht der eingesetzte Kunststoff. Das ist kein Zufall, sondern die Pigou-Bedingung: besteuert wird die Größe, die der Umwelt bleibt.

Der deutsche Entwurf verschiebt diesen Ansatzpunkt an den Anfang der Kette. Besteuert wird, wer Kunststoffverpackungen gewinnt, bezieht oder einführt, und bemessen wird nach § 3 das enthaltene Gewicht an Kunststoff. Was mit dieser Verpackung am Ende geschieht, ob sie recycelt, verbrannt oder exportiert wird, ändert an der Steuer nichts. Die beiden Instrumente messen damit verschiedene Dinge: Brüssel misst Versagen bei der Verwertung, Berlin misst Einsatz von Material.

Der Unterschied ist groß genug, um ihn zu beziffern. Eurostat weist für Deutschland 2023 aus: 3.124.100 Tonnen Kunststoffverpackungsabfall angefallen, 1.603.460 Tonnen recycelt. Die Differenz, also die EU-Bemessungsgrundlage, beträgt 1.520.640 Tonnen. Die nationale Bemessungsgrundlage liegt nach dem Entwurf bei rund 3 Millionen Tonnen. Die deutsche Steuer greift damit auf knapp die doppelte Menge zu, zu einem Satz von 68,8 Prozent des EU-Satzes. Das Produkt liegt in derselben Größenordnung wie die Brüsseler Rechnung, aber nicht auf ihr: 2,7 Millionen Tonnen zu 550 Euro ergeben 1.485 Millionen Euro, 1.520.640 Tonnen zu 800 Euro ergeben 1.216,5 Millionen. Die Differenz von rund einem Fünftel ist der Puffer, um den es in Abschnitt 08 geht. Der Punkt bleibt: Der Entwurf repliziert die Brüsseler Größenordnung, nicht den Brüsseler Anreiz.

Für das Verhalten folgt daraus etwas Konkretes. Ein Hersteller, der seine Verpackung recyclingfähiger macht, senkt die EU-Abgabe Deutschlands, aber nicht seine eigene Steuer, solange die Entlastung nach § 10 Absatz 1 nicht in Kraft ist. Ein Hersteller, der dieselbe Funktion mit weniger Gramm Kunststoff erfüllt, senkt beides. Und ein Hersteller, der von Kunststoff auf Aluminium, Weißblech oder beschichteten Karton wechselt, senkt seine Steuer vollständig und die Umweltlast womöglich gar nicht. Der letzte Weg ist im Entwurf nur teilweise verschlossen: Die Positionen 4819, 6305, 7310, 7612 und 8309 sind zwar erfasst, aber erst ab 50 Gramm Kunststoff je Kilogramm und auch dann nur mit dem Kunststoffanteil. Eine Umstellung, die den Kunststoffanteil unter fünf Prozent drückt, führt aus der Steuer heraus. Nach der Berichterstattung vom 5. Oktober fordert die Deutsche Umwelthilfe eine Ausweitung auf Papier, Pappe, Karton, Aluminium und Weißblech, um eine Verlagerung auf andere Materialien zu verhindern; dass damit genau diese Lücke gemeint ist, ist die Deutung dieses Berichts und nicht das Zitat.

Die Gegenprobe, wie groß die Verlagerung wird, lässt sich hier nicht führen: Wie stark Verpackungen bei einer Materialverteuerung um 550 Euro je Tonne zwischen Kunststoff und anderen Materialien substituiert werden, ist aus dem Entwurf nicht ablesbar und wird dort auch nicht geschätzt. Diese Kreuzpreiselastizität bleibt offen. Sie ist die Größe, die darüber entscheidet, ob die Steuer Material spart oder nur verschiebt.

Es gibt im Entwurf einen Mechanismus, der das Instrument näher an die Pigou-Logik rücken würde: die Entlastung für Rezyklat. § 10 Absatz 1 Satz 1 lautet: „Nachweislich versteuerte Kunststoffverpackungen werden auf Antrag von der Steuer entlastet, soweit sie aus recyceltem Kunststoff hergestellt worden sind." Was recycelter Kunststoff ist, definiert § 2 Nummer 13 über § 3 Absatz 25 des Kreislaufwirtschaftsgesetzes. Das Vorblatt verspricht: „Die Bundesregierung wird Rezyklate unterstützen, indem sie die Steuer für Kunststoffverpackungen aus recyceltem Kunststoff von der Steuer entlasten wird."

Satz 2 desselben Absatzes nimmt das Versprechen zurück, jedenfalls zeitlich: „Die Steuerentlastung gilt erst dann, wenn diese durch Rechtsverordnung nach § 13 Nummer 6 näher geregelt ist." Eine solche Rechtsverordnung liegt nicht vor, einen Termin dafür nennt der Entwurf nicht. Das Vorblatt nennt zusätzlich eine Vorbedingung, die außerhalb des Steuerrechts liegt: „Dafür muss auch ein Nachweissystem im Verpackungsrecht (once-only) geschaffen werden." Der Allgemeine Teil formuliert es als Absichtserklärung: Die Bundesregierung „strebt an", die Entlastung durch Rechtsverordnung einzuführen.

Dazu kommt eine Beobachtung am Text, die man nicht überlesen sollte. § 10 Absatz 5 zählt auf, wer entlastungsberechtigt ist: „1. im Fall des Absatzes 2 derjenige, der die Kunststoffverpackungen aus dem Steuergebiet verbracht oder ausgeführt hat, 2. im Fall des Absatzes 3 derjenige, der die Kunststoffverpackungen verwendet hat." Absatz 1, die Rezyklat-Entlastung, kommt in dieser Aufzählung nicht vor. Ob das eine bewusste Zurückstellung ist, weil die Rechtsverordnung den Berechtigten ohnehin bestimmen soll, oder ein Redaktionsstand, lässt sich von außen nicht entscheiden.

Die Aufwandsschätzung legt die zweite Möglichkeit nahe. In der Tabelle zum Erfüllungsaufwand der Wirtschaft stehen als Positionen 2.9 und 2.10: „§ 10 Abs. 1 Entlastungsanträge Verbringen/Ausfuhr" mit 77.350 Anträgen im Jahr und „§ 10 Abs. 2 Entlastungsanträge Militär/Diplomaten" mit 126 Anträgen. Im Regelungstext ist Absatz 1 aber die Rezyklat-Entlastung, Absatz 2 die Ausfuhr und Absatz 3 das Militär. Die Zuordnung der beiden Zeilen zu den Absätzen ist also um eine Position versetzt. Ob die Tabelle einen älteren Stand des § 10 ohne den Rezyklat-Absatz abbildet oder die Absätze nur falsch bezeichnet, ist von außen nicht zu entscheiden; für den Erfüllungsaufwand macht es keinen Unterschied. Eine eigene Zeile für Rezyklat-Anträge enthält die Tabelle nicht, und der Erfüllungsaufwand von 44.103.000 Euro im Jahr enthält folglich keinen Posten dafür.

Für die Aufkommensrechnung heißt das dasselbe. Die Tabelle der finanziellen Auswirkungen trägt in der Zeile die Beschreibung „Versteuerung von Kunststoffverpackungen unter Berücksichtigung von Entlastungen". Welche Entlastungen das sind, schlüsselt der Entwurf nicht auf. Dass die Rezyklat-Entlastung darin enthalten wäre, ist angesichts der fehlenden Zeile im Erfüllungsaufwand und des Verordnungsvorbehalts unwahrscheinlich; belegen lässt es sich aus dem Entwurf nicht, weil er die Bestandteile nicht nennt. Die Größe bleibt offen.

Ökonomisch ist das die entscheidende Lücke. Ohne die Rezyklat-Entlastung ist die Steuer gegenüber dem Material neutral: Neuware und Rezyklat kosten dieselben 550 Euro je Tonne. Soweit Rezyklat teurer ist als Neuware, und der Entwurf äußert sich dazu nicht, verschiebt eine Steuer, die beide gleich belastet, an dieser Rangfolge nichts. Erst eine Entlastung, die den Rezyklatanteil belohnt, macht aus der Verbrauchsteuer ein Instrument, das die Kreislaufwirtschaft fördert, so wie es der Erwägungsgrund 7 des EU-Beschlusses vorsieht. Dieser Teil steht im Entwurf im Futur und in einer Verordnung, die es noch nicht gibt.

Der Entwurf nennt den EU-Eigenmittelbeitrag als Maßstab, beziffert ihn aber nicht. Die Zahl steht im Haushaltsplan. Einzelplan 60, Allgemeine Finanzverwaltung, Kapitel 6001, Anlage 1 „Erhebung der Eigenmittel der EU", Titel 022 02 „Kunststoff-Eigenmittel" auf der Einnahmeseite und Titel 688 11 „Abführung der Kunststoff-Eigenmittel" auf der Ausgabenseite, beide mit demselben Betrag und mit der Erläuterung, die ausdrücklich auf Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe c des Beschlusses 2020/2053 verweist.

Die Werte: Ist 2024 1.377.577 Tausend Euro, Ist 2025 1.248.510 Tausend Euro, Soll 2026 1.249.000 Tausend Euro, Soll 2027 1.261.000 Tausend Euro. In Millionen also 1.377,6 für 2024, 1.248,5 für 2025, 1.249,0 für 2026 und 1.261,0 für 2027. Das Ist 2024 steht im Haushaltsplan 2026, die drei übrigen Werte im Entwurf zum Bundeshaushaltsplan 2027; dass beide Dokumente für 2026 denselben Ansatz von 1.249,0 ausweisen, ist die Gegenprobe, dass es dieselbe Reihe ist. Nebenbei zeigt die Gegenüberstellung, wie beweglich der Maßstab selbst ist: Der Haushalt 2026 veranschlagte für 2025 noch 1.371,0 Millionen Euro, tatsächlich wurden 1.248,5 fällig, also 122,5 Millionen oder 8,9 Prozent weniger.

Die Probe auf den Abrufsatz: 1.248.510 Tausend Euro geteilt durch 0,80 Euro je Kilogramm ergeben 1.560.638 Tonnen nicht recycelten Kunststoffverpackungsabfalls. Eurostat weist für 2023 1.520.640 Tonnen aus, für 2022 1.644.770 Tonnen. Rechnet man die Eurostat-Mengen mit dem Abrufsatz, ergeben sich 1.216,5 Millionen Euro für 2023 und 1.315,8 Millionen für 2022, gegenüber tatsächlichen Abführungen von 1.248,5 im Jahr 2025 und 1.377,6 im Jahr 2024. Größenordnung und Richtung stimmen, die Zahlungen liegen jeweils nahe am rechnerischen Abruf des Statistikjahres zwei Jahre zuvor. Welches Statistikjahr genau in welchem Zahlungsjahr abgerechnet wird und wie viel davon Nachträge aus Vorjahren sind, ist aus dem Haushaltstitel nicht ablesbar; Deutschland erhält keine der Pauschalermäßigungen, die der Beschluss für Mitgliedstaaten mit unterdurchschnittlichem Pro-Kopf-Einkommen vorsieht, weshalb die Rückrechnung ohne Korrekturposten auskommt.

Damit steht der Maßstab fest, an dem der Entwurf sich selbst misst: rund 1,25 bis 1,26 Milliarden Euro im Jahr. Das Aufkommen der neuen Steuer liegt ab 2028 bei 1,485 bis 1,415 Milliarden Euro, also darüber. Der Satz der Begründung, es solle „ein Betrag in Höhe des EU-Eigenmittelbeitrags" vereinnahmt werden, ist insoweit erfüllt, sogar mit Reserve. Die Reserve hat allerdings einen Empfänger, der im Vorblatt getrennt ausgewiesen ist: den Vollzug.

Eine Klarstellung, die in der öffentlichen Debatte oft untergeht: Die neue Steuer senkt die Abführung an Brüssel nicht unmittelbar. Deren Bemessungsgrundlage ist der nicht recycelte Abfall, und die ändert sich nicht dadurch, dass jemand im Inland eine Verbrauchsteuer entrichtet. Mittelbar sinkt die Abführung sehr wohl, nämlich in dem Maß, in dem weniger Kunststoff eingesetzt wird und deshalb weniger davon unrecycelt anfällt. Dieser Weg läuft über die Abfallstatistik und erreicht den Haushalt mit rund zwei Jahren Verzögerung. Der Entwurf behauptet nichts anderes; er will den Betrag im Bundeshaushalt gegenfinanzieren, nicht die Zahlung vermeiden.

Jetzt lassen sich die beiden Ziele gegeneinander rechnen. Das erklärte Ziel ist ein dauerhafter Betrag in Höhe des EU-Eigenmittelbeitrags. Dieser Beitrag beträgt nach dem Entwurf des Bundeshaushalts 2027 1.261 Millionen Euro. Die laufenden Vollzugskosten im Einzelplan 08 betragen ab 2029 nach dem Entwurf 103,578 Millionen Euro im Jahr. Damit netto 1.261 Millionen übrig bleiben, muss die Steuer brutto 1.364,6 Millionen Euro einbringen. Bei 550 Euro je Tonne entspricht das einer steuerbaren Menge von 2.481.051 Tonnen. Beide Rechenschritte sind eigene Division und Addition aus Zahlen des Entwurfs und des Haushaltsplans.

Die Ausgangsmenge 2028 liegt bei 2.700.000 Tonnen. Bis auf 2.481.051 Tonnen fehlen 8,11 Prozent. Verteilt auf die drei Jahre bis 2031 sind das 2,78 Prozent im Jahr. Der Entwurf unterstellt 1,60 Prozent im Jahr. Zwischen der unterstellten und der kritischen Rate liegen also 1,18 Prozentpunkte.

Diese Rechnung hält den EU-Beitrag fest, und das ist die ungünstigste zulässige Annahme. Sie trifft zu, solange die Steuer nichts bewirkt. Bewirkt sie etwas, sinkt mit dem eingesetzten Kunststoff auch der Verpackungsabfall und damit die Brüsseler Rechnung. Lässt man beide Größen im selben Verhältnis fallen, verschiebt sich die Schwelle weit hinaus: Die Deckung reißt dann erst, wenn 1.485 mal q minus 103,578 unter 1.261 mal q fällt, also bei q kleiner als 0,46, einem Mengenrückgang von gut der Hälfte. Ein solcher Fall tritt im Finanzplanungszeitraum nicht ein. Zwischen beiden Rechnungen liegt die Wirklichkeit, weil die EU-Abgabe nicht am Einsatz hängt, sondern am nicht recycelten Rest, und weil sie den Statistikjahren rund zwei Jahre nachläuft.

Was vom Zielkonflikt bleibt, ist kleiner als die erste Rechnung nahelegt, aber es ist nicht nichts, und es liegt an einer anderen Stelle. Der Finanzplan bucht keine Formel, sondern feste Beträge: 1.485, 1.460, 1.440, 1.415 Millionen Euro. Fällt die Menge schneller als die unterstellten 1,60 Prozent im Jahr, entsteht gegen diese gebuchten Ansätze eine Lücke, unabhängig davon, was Brüssel gleichzeitig weniger verlangt, denn der EU-Beitrag steht in einem anderen Titel und sinkt zwei Jahre später. Ein zusätzlicher Prozentpunkt jährlichen Rückgangs kostet über drei Jahre rund 2,9 Prozent der Bemessungsgrundlage; bei 2,60 statt 1,60 Prozent im Jahr blieben 2031 noch 1.372 statt 1.415 Millionen Euro, also 43 Millionen weniger. Beim Zweijahrestrend von 4,41 Prozent wären es 1.297 Millionen, 118 Millionen weniger als gebucht.

Daraus folgt die unangenehme Eigenschaft des Instruments, in der abgeschwächten Form, die die Zahlen hergeben: Es trifft seine Haushaltsansätze umso genauer, je weniger es in seinem Nebenzweck wirkt. Eine Pigou-Steuer ist so gebaut, dass sie sich selbst überflüssig macht; eine Haushaltssteuer ist so gebaut, dass sie das nicht tut. Der Entwurf will beides und hat sich in der Zahl für das zweite entschieden. Ein Ausweg wäre eine Satzanpassung: Sinkt die Menge, hebt man den Satz, und der Betrag bleibt. Der Entwurf sieht das nicht vor. § 3 nennt einen festen Betrag ohne Indexierung und ohne Mengenkopplung. Die Verordnungsermächtigung des § 13 reicht an den Satz nicht heran: Nummer 1 und 2 erlauben, den Wortlaut an neue Fassungen der Kombinierten Nomenklatur und des Unionszollkodex anzupassen, ausdrücklich nur, „soweit sich hieraus steuerliche Änderungen nicht ergeben"; Nummer 3 erlaubt Bestimmungen „zu den in § 3 genannten Bemessungsgrundlagen", also zur Grundlage, nicht zum Tarif; die Nummern 4 bis 11 betreffen Befreiungen, Entlastungen, völkerrechtliche Fälle, die Datenübermittlung und das Verfahren. Eine Satzänderung bräuchte ein neues Gesetz. Das ist kein Mangel, aber es heißt, dass eine Deckungslücke, wenn sie eintritt, politisch sichtbar wird und sich nicht von selbst schließt.

Der Entwurf beziffert seine eigenen Kosten ungewöhnlich genau. Im Einzelplan 08, also beim Bundesfinanzministerium samt Zollverwaltung und ITZBund, entstehen im Finanzplanungszeitraum 2026 bis 2029 zusammen 283.521.000 Euro. Aufgeteilt: 2026 einmalig 3.625.000 Euro Umstellungsaufwand und 632.000 Euro laufend, 2027 einmalig 9.093.000 und laufend 56.191.000, 2028 einmalig 4.874.000 und laufend 105.528.000, ab 2029 laufend 103.578.000 Euro im Jahr.

Dahinter steht Personal. Der Entwurf nennt den jährlichen Bedarf: in der Zollverwaltung 2 Vollzeitäquivalente im höheren, 536 im gehobenen und 250 im mittleren Dienst, zusammen 788 Stellen; beim ITZBund 2, 23 und 3, zusammen 28; im Ministerium selbst 1 und 2, zusammen 3. In Summe 819 Vollzeitäquivalente für eine einzelne Verbrauchsteuer.

Dazu kommt der Erfüllungsaufwand der Wirtschaft: einmalig rund 8.837.000 Euro, jährlich rund 44.103.000 Euro, der nach dem Entwurf „vollständig aus dem Aufwuchs von Bürokratiekosten aus Informationspflichten" besteht. Die mit Abstand fallzahlstärkste Position sind die Einfuhranmeldungen nach § 9: 3.014.072 Fälle im Jahr zu je 16 Minuten, zusammen 10.469.000 Euro. Teurer ist nur eine andere Zeile, die weniger als ein Zehntel so viele Fälle hat: die 306.860 Steueranmeldungen für Versandhandel und gewerblichen Bezug nach §§ 6 und 7, zu je 70 Minuten und damit 13.282.000 Euro. Dazu kommen 77.350 Entlastungsanträge für Verbringen und Ausfuhr zu je 70 Minuten, 118.316 Mitwirkungen bei Prüfungen zu je 87,30 Minuten und 7.649 Mitwirkungen bei Außenprüfungen zu je 268,24 Minuten. Die Stundensätze der Tabelle reichen von 25,90 bis 76,20 Euro. Bemerkenswert ist die Größenverteilung: Auf die inländische Gewinnung, also den Fall, den § 4 als Grundtatbestand regelt, entfallen nur 16.603 Steueranmeldungen im Jahr. Der Aufwand der Steuer liegt ganz überwiegend an der Grenze, nicht in der Produktion.

Gegen das Aufkommen gerechnet, und zwar getrennt, weil die beiden Posten Verschiedenes sind: Die laufenden Verwaltungskosten von 103,578 Millionen Euro mindern den Ertrag des Bundes und entsprechen 7,09 Prozent des Aufkommens von 1.460 Millionen Euro im Jahr 2029. Von zehn Euro Aufkommen erreichen also 71 Cent den Haushalt nicht. Der jährliche Erfüllungsaufwand der Wirtschaft von 44,103 Millionen Euro wird dem Aufkommen dagegen nicht entnommen, sondern fällt zusätzlich bei den Unternehmen an; das sind weitere 30 Cent je zehn Euro Aufkommen. Zusammen 147,681 Millionen Euro oder 10,12 Prozent volkswirtschaftliche Kosten der Erhebung, von denen aber nur der erste Teil im Haushalt sichtbar wird. Die Deckungsrechnung in Abschnitt 08 arbeitet deshalb nur mit den 103,578 Millionen Euro. Alle Quotienten sind eigene Division, alle Zähler und der Nenner stehen im Entwurf.

Ob das viel ist, lässt sich an dieser Stelle nicht sauber vergleichen: Eine amtliche, über die Steuerarten hinweg einheitlich erhobene Vollzugskostenquote für die deutschen Verbrauchsteuern ist nicht veröffentlicht, und ein Vergleich mit groben Schätzungen aus der Literatur würde Zahlen gegeneinanderstellen, die verschieden abgegrenzt sind. Die Größe bleibt deshalb hier offen. Was sich sagen lässt, steht im Entwurf selbst: 819 neue Stellen und gut drei Millionen zusätzliche Anmeldungen im Jahr sind der Preis dafür, einen Betrag im Bundeshaushalt zu erzeugen, der der Höhe nach dem entspricht, was der Bund ohnehin als Eigenmittel abführt.

Der Entwurf hat an einer Stelle gegengesteuert. Unter „Rechts- und Verwaltungsvereinfachung" steht, man habe „statt der sonst im Verbrauchsteuerrecht vorgeschriebenen Erlaubnisse" bloße Anzeigepflichten vorgesehen, auf die die Zolldirektion bei Wiederholung verzichten kann. Das senkt den Aufwand gegenüber einer klassischen Verbrauchsteuer, ändert aber an der Größenordnung nichts: Die Zahl der Steuerpflichtigen bleibt hoch, weil jeder Hersteller und jeder gewerbliche Bezieher erfasst ist und eine Kleinmengenbefreiung fehlt.

Die Frage, wer eine Steuer zahlt, hat zwei Antworten: Steuerschuldner ist, wer sie abführt, Steuerträger ist, wessen Einkommen am Ende kleiner wird. Die Theorie der Steuerinzidenz sagt, dass die zweite Antwort nicht vom Gesetz bestimmt wird, sondern von den Elastizitäten: Der Anteil, den die Konsumenten tragen, entspricht der Angebotselastizität geteilt durch die Summe aus Angebotselastizität und dem Betrag der Nachfrageelastizität. Je unelastischer die Nachfrage, desto mehr landet im Preis.

Der Entwurf wartet diese Diskussion nicht ab, sondern nimmt das Ergebnis vorweg. Unter „F. Weitere Kosten" steht: „Auswirkungen auf die Einzelpreise und das Preisniveau, insbesondere auf das Verbraucherpreisniveau, sind zu erwarten. Die Ausgestaltung der Kunststoffverpackungsteuer als Verbrauchsteuer ist darauf angelegt, dass die Steuerschuldner die Belastung auf den Endkunden überwälzen." Vollständige Überwälzung ist hier nicht Prognose, sondern Konstruktionsmerkmal.

Für Verpackungen ist diese Annahme plausibler als für die meisten anderen Güter. Verpackung ist kein Gut, das der Käufer separat nachfragt, sondern ein Vorprodukt mit sehr kleinem Anteil am Endpreis. Bei 0,055 Cent je Gramm Kunststoff trägt eine Verpackung mit zwanzig Gramm 1,1 Cent. Gegen einen Warenwert von wenigen Euro ist das eine Größenordnung, bei der eine Mengenreaktion des Käufers kaum zu erwarten ist; die Nachfrage nach dem verpackten Gut ist gegenüber dieser Verteuerung nahezu starr. Genau deshalb funktioniert die Steuer als Einnahmequelle, und genau deshalb funktioniert sie schlecht als Lenkungsinstrument am Konsumenten.

Wo der Hebel wirken kann, ist eine Ebene früher: beim Verpackungsdesign. Dort entscheidet nicht der Endkunde, sondern der Hersteller, und er entscheidet über Gramm. Eine Steuer je Gewicht belohnt dünnere Folien, weniger Umverpackung, leichtere Verschlüsse. Das ist die Reaktion, die der Entwurf meint, wenn er von einem „Impuls für einen verminderten Einsatz" spricht. Ob 550 Euro je Tonne gegenüber den Materialkosten groß genug sind, um Umkonstruktionen auszulösen, hängt am Preis des eingesetzten Kunststoffs; dieser Preis steht im Entwurf nicht, und eine amtliche Reihe für den Einkaufspreis von Verpackungskunststoff in Deutschland wird hier nicht herangezogen, weil sie für die betroffenen Positionen nicht in vergleichbarer Abgrenzung vorliegt. Das Verhältnis von Steuer zu Materialpreis bleibt damit offen; es ist die Größe, die über die Stärke des Designanreizes entscheidet.

Eine Nebenwirkung nennt der Entwurf nicht, sie folgt aber aus der Bemessung je Gewicht: Mehrweg wird nicht bevorzugt. § 1 erfasst die Position 3923 vollständig, also auch Transportkisten, Paletten und Behälter aus Kunststoff. Eine Mehrwegkiste mit, als Rechenbeispiel, 400 Gramm Kunststoff trägt bei der Gewinnung einmalig 22 Cent Steuer, verteilt auf viele Umläufe also fast nichts; eine Einwegverpackung trägt ihre Steuer bei jedem Umlauf neu. Insofern ist die Steuer für Mehrweg eher günstig. Nach derselben Berichterstattung verlangt die Deutsche Umwelthilfe trotzdem, die Steuer auf Einwegverpackungen zu beschränken und Mehrweg auszunehmen. Welche der beiden Sichtweisen praktisch überwiegt, hängt an der Zahl der Umläufe je Kiste, und die beziffert weder der Entwurf noch diese Analyse.

Der Allgemeine Teil der Begründung beginnt die Sachdarstellung mit diesem Satz: „Der zunehmende Einsatz von Kunststoffverpackungen führt zu einem hohen Verbrauch von Ressourcen und einem erheblichen Aufkommen an Kunststoffverpackungsabfällen." Derselbe Befund steht noch einmal im Abschnitt zu den Nachhaltigkeitsaspekten. Drei Sätze später, im selben Absatz, liefert der Entwurf die Zahl: „In Deutschland betrug das Aufkommen an Kunststoffverpackungsabfällen im Jahr 2023 rund 3 Mio. Tonnen."

Diese Zahl ist richtig, sie entspricht den 3.124.100 Tonnen bei Eurostat. Nur trägt sie die Prämisse nicht. In derselben Reihe stehen 3.418.821 Tonnen für 2021 und 3.309.130 für 2022. Der Wert für 2023 ist der niedrigste seit mindestens 2018, als 3.235.800 Tonnen anfielen. Die Menge nimmt in der Reihe, aus der der Entwurf seine eigene Zahl zieht, seit zwei Jahren ab und liegt unter dem Stand von vor fünf Jahren.

Das ist keine Nebensächlichkeit. Die Begründung eines Gesetzes trägt die Rechtfertigung des Eingriffs. Wird der Eingriff mit einer Entwicklung begründet, die in der herangezogenen Statistik nicht stattfindet, fehlt der Begründung die Tatsachengrundlage an der Stelle, an der sie die Lenkungsabsicht stützt. Für die Einnahmeabsicht ist das gleichgültig, denn dafür braucht es keine steigende Menge, nur eine große. Auch darin zeigt sich, welches der beiden Modelle den Entwurf trägt.

Zugunsten der Formulierung lässt sich einwenden, dass „zunehmender Einsatz" eine längere Entwicklung meinen könnte, etwa seit den neunziger Jahren, und dass die Abfallreihe durch veränderte Erhebungs- und Zurechnungsregeln Brüche hat. Beides ist denkbar; der Entwurf sagt es nicht, und er stellt der Behauptung unmittelbar die Jahreszahl 2023 zur Seite, die den gegenteiligen Eindruck erweckt. Es wäre ein Leichtes gewesen, statt „zunehmend" einfach „hoch" zu schreiben.

Diese Größen entscheiden darüber, ob das Instrument tut, was die Begründung ihm zuschreibt. Keine davon steht im Entwurf, und keine wird hier erfunden.

Erstens der Termin der Rechtsverordnung nach § 13 Nummer 6 und des Nachweissystems im Verpackungsrecht. Ohne beides ist die Rezyklat-Entlastung nach § 10 Absatz 1 nicht anwendbar, und ohne die Entlastung belastet die Steuer Neuware und Rezyklat gleich. Der Entwurf nennt keinen Termin. Offen.

Zweitens die Kreuzpreiselastizität zwischen Kunststoff und den Ausweichmaterialien Papier, Karton, Aluminium und Weißblech, oberhalb und unterhalb der Fünf-Prozent-Schwelle des § 1 Absatz 2 Nummer 4. Sie entscheidet darüber, ob die Steuer Material spart oder nur verschiebt. Der Entwurf schätzt sie nicht. Offen.

Drittens das Verhältnis des Steuersatzes zum Einkaufspreis des eingesetzten Kunststoffs. Es bestimmt, wie stark der Anreiz zur Gewichtsreduktion im Verpackungsdesign tatsächlich ist. Offen, siehe Abschnitt 10.

Viertens die Zusammensetzung der Position „unter Berücksichtigung von Entlastungen" in der Aufkommenstabelle. Solange nicht aufgeschlüsselt ist, welche Entlastungen in den 1.485 Millionen Euro für 2028 bereits abgezogen sind, lässt sich nicht beurteilen, ob eine später eingeführte Rezyklat-Entlastung das Aufkommen zusätzlich mindert. Offen.

Fünftens eine vergleichbare Vollzugskostenquote anderer Verbrauchsteuern. Ohne sie bleibt die Quote von 7,09 Prozent für die Verwaltung und 10,12 Prozent einschließlich der Wirtschaft eine Zahl ohne Maßstab. Offen, siehe Abschnitt 09.

Sechstens die Zahl der Umläufe je Mehrwegbehälter, von der abhängt, ob die einmalige Besteuerung bei der Gewinnung Mehrweg gegenüber Einweg begünstigt oder nicht. Weder der Entwurf noch dieser Bericht beziffert sie. Offen, siehe Abschnitt 10. Siebtens der Sprung von 7,76 Prozent zwischen der Hochrechnung des Rumpfjahres 2027 und dem Jahr 2028, den der Entwurf nicht erklärt. Offen, siehe Abschnitt 04. Zwei weitere Punkte sind keine offenen Größen, sondern Beobachtungen, die sich im weiteren Verfahren auflösen werden. Der Entwurf ist nicht eingebracht und trägt nur einen Bearbeitungsstand; Wirtschaftsverbände haben sich nach Berichten vom 5. Oktober mit einem Brief an das Kanzleramt gewandt und ein beschleunigtes Verfahren ohne Ressortbeteiligung und Kabinettbeschluss gerügt. Und: Im Entwurf zum Bundeshaushaltsplan 2027, Einzelplan 60, Kapitel 6001, Titelgruppe 01, ist die Steuer nicht veranschlagt. Dort stehen vier Vorhaben mit Beträgen, die sich auf die ausgewiesenen 156 Millionen Euro summieren: Länder- und Kommunalentlastungsgesetz minus 650, Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Tabaksteuergesetzes plus 756, Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Alkoholsteuergesetzes plus 380, Zweites Gesetz zur Änderung des Luftverkehrsteuergesetzes minus 330 Millionen Euro. Eine Position für die Kunststoffverpackungsteuer fehlt, obwohl der Entwurf sich auf den Kabinettbeschluss vom 6. Juli 2026 zu genau diesem Haushalt beruft und für 2027 bereits 670 Millionen Euro Kassenwirkung ausweist. Nachgezählt am Haushaltsentwurf: Die Summe der vier Beträge ergibt genau 156, die Titelgruppe ist also vollständig.

Modell-Einordnung, keine Prognose — getrennt von den oben belegten Zahlen.

• Gesetzentwurf der Fraktionen der CDU/CSU und SPD, „Entwurf eines Kunststoffverpackungsteuergesetzes (KunststoffVStG)", Formulierungshilfe, Bearbeitungsstand 30. September 2026, 16:24 Uhr, 32 Seiten, veröffentlicht als PDF-Beilage zur Meldung von EUWID Recycling und Entsorgung vom 5. Oktober 2026. Selbst gelesen: Vorblatt (Abschnitte A bis F), Regelungstext § 1 (Steuergebiet und Steuergegenstand mit den Positionen der Kombinierten Nomenklatur und der 50-Gramm-Schwelle), § 2 Nummer 13 (recycelter Kunststoff über § 3 Absatz 25 Kreislaufwirtschaftsgesetz), § 3 (Steuertarif, 550,00 Euro je 1 000 Kilogramm Kunststoff), § 4 (Steuerentstehung, Steuerschuldner, Anmeldung bis zum 10., Fälligkeit am 20. des Folgemonats, Eigenverbrauch), § 10 (Steuerentlastungen, Absatz 1 Rezyklat mit Verordnungsvorbehalt, Absatz 2 Verbringen und Ausfuhr, Absatz 3 Streitkräfte und diplomatische Vertretungen, Absatz 5 Entlastungsberechtigte, Absatz 6 Selbstbehalt 550 Euro), §§ 11 bis 14 (Steueraufsicht, Ordnungswidrigkeiten, Ermächtigungen Nummer 1 bis 11, Anwendungsvorschriften mit der Geltung für Steuerentstehungstatbestände nach dem 30. Juni 2027) sowie Artikel 2 (Inkrafttreten am 1. Januar 2027) sowie die Begründung A. I. bis VII. mit der Tabelle der finanziellen Auswirkungen, der Erläuterung zur steuerbaren Menge und den Tabellen zum Erfüllungsaufwand. Die Seiten 3 bis 12 und 20 bis 32 des PDF sind als Bild eingebettet und wurden seitenweise am Bildschirm gelesen, nicht aus einer Textebene übernommen.
• Finanzielle Auswirkungen aus demselben Entwurf, Begründung Abschnitt A. VII. 3.: Steuermehreinnahmen in Millionen Euro, volle Jahreswirkung (nach Fußnote des Entwurfs die Wirkung im Veranlagungsjahr) 805 für 2027, 1.485 für 2028, 1.460 für 2029, 1.440 für 2030, 1.415 für 2031; Kassenjahr 670, 1.505, 1.460, 1.440, 1.415; Länder und Gemeinden jeweils ohne Betrag. Erläuterung darunter wörtlich: „Es wird erwartet, dass die steuerbare Menge zunächst rund 3 Millionen Tonnen Kunststoffverpackungen im Jahr beträgt. Dabei ist davon auszugehen, dass diese steuerbare Menge im Zeitverlauf rückläufig ist. Die Steuererhebung erfolgt ab 1. Juli 2027. Die Fälligkeit für die Versteuerung erfolgt im August 2027, so dass die Kassenwirksamkeit in 2027 für 5 von 12 Monaten gegeben ist." Haushaltsausgaben Einzelplan 08 2026 bis 2029 zusammen 283.521.000 Euro, laufender Aufwand ab 2029 103.578.000 Euro, Personalbedarf 788 Vollzeitäquivalente Zollverwaltung, 28 ITZBund, 3 Bundesfinanzministerium. Erfüllungsaufwand Wirtschaft einmalig 8.837.000 Euro, jährlich 44.103.000 Euro, darin 3.014.072 Einfuhranmeldungen zu 16 Minuten (10.469.000 Euro), 77.350 Entlastungsanträge Verbringen und Ausfuhr zu 70 Minuten, 118.316 Mitwirkungen bei Prüfungen zu 87,30 Minuten, 7.649 Mitwirkungen bei Außenprüfungen zu 268,24 Minuten.
• Beschluss (EU, Euratom) 2020/2053 des Rates vom 14. Dezember 2020 über das Eigenmittelsystem der Europäischen Union, Amtsblatt L 424 vom 15. Dezember 2020. Selbst gelesen: Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe c (einheitlicher Abrufsatz 0,80 Euro je Kilogramm auf das Gewicht der nicht recycelten Verpackungsabfälle aus Kunststoff) und Erwägungsgrund 7 (Begründung der Bemessungsgrundlage als Anreiz zur Verringerung des Einwegkunststoffverbrauchs und zur Förderung des Recyclings; Pauschalermäßigung von 3,8 Kilogramm je Kopf für Mitgliedstaaten mit unterdurchschnittlichem Pro-Kopf-Bruttonationaleinkommen 2017, die für Deutschland nicht gilt).
• Bundeshaushaltsplan 2026, Einzelplan 60 Allgemeine Finanzverwaltung, Kapitel 6001, Anlage 1 „Erhebung der Eigenmittel der EU", Titel 022 02 Kunststoff-Eigenmittel und Titel 688 11 Abführung der Kunststoff-Eigenmittel: Soll 2026 1.249.000 Tausend Euro, Soll 2025 1.371.000, Ist 2024 1.377.577. Entwurf zum Bundeshaushaltsplan 2027, derselbe Einzelplan und dieselbe Anlage: Soll 2027 1.261.000 Tausend Euro, Soll 2026 1.249.000, Ist 2025 1.248.510. Erläuterung in beiden Fassungen mit Verweis auf Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe c des Beschlusses 2020/2053. Ebenfalls selbst gelesen: Einzelplan 60 des Entwurfs 2027, Kapitel 6001, Titelgruppe 01 „Veränderungen auf Grund steuerlicher Maßnahmen und Einnahmeentwicklung" mit dem Ausweis von 156.000 Tausend Euro und den Einzeltiteln 015 12 Länder- und Kommunalentlastungsgesetz minus 650.000, 032 11 Tabaksteuergesetz plus 756.000, 033 11 Alkoholsteuergesetz plus 380.000, 039 11 Zweites Gesetz zur Änderung des Luftverkehrsteuergesetzes minus 330.000 sowie 011 15 Altersvorsorgereformgesetz ohne Betrag; eine Position für die Kunststoffverpackungsteuer kommt im gesamten Einzelplan nicht vor. Gesamtausgaben des Einzelplans 60 im Entwurf 2027: 46.878.062 Tausend Euro.
• Eurostat, Datensatz env_waspac (Verpackungsabfälle nach Abfallbewirtschaftungsmaßnahmen), Deutschland, Material W150102 Kunststoffverpackungen, Einheit Tonnen, über die Dissemination-Schnittstelle abgerufen am 6. Oktober 2026. Erzeugter Abfall: 3.235.800 (2018), 3.249.700 (2019), 3.302.500 (2020), 3.418.821 (2021), 3.309.130 (2022), 3.124.100 (2023). Recycling: 1.523.800, 1.407.700, 1.524.750, 1.626.970, 1.664.360, 1.603.460. Energetische Verwertung von Verpackungsabfällen: 1.707.386, 1.807.800, 1.758.830, 1.747.200, 1.599.914, 1.474.834. Gegenprobe der Gesamtmenge 2023 über alle Materialien: 17.922.500 Tonnen, übereinstimmend mit der Angabe des Umweltbundesamtes von 17,9 Millionen Tonnen Verpackungsabfall 2023 bei einer Recyclingquote von 69,4 Prozent über alle Materialien (Stand der UBA-Seite 5. März 2026).
• Eigene Rechnungen, alle aus den vorstehenden Quellen und im Text als solche gekennzeichnet: steuerbare Menge gleich Aufkommen geteilt durch 550 Euro je Tonne (2028: 2.700.000 t; 2031: 2.572.727 t; halbes Jahr 2027: 1.463.636 t, hochgerechnet 2.927.273 t); jährliche Veränderungsrate der steuerbaren Menge 2028 bis 2031 minus 1,60 Prozent; Eurostat-Trend der angefallenen Kunststoffverpackungsabfälle 2021 bis 2023 minus 4,41 Prozent im Jahr und 2018 bis 2023 minus 0,70 Prozent im Jahr; nicht recycelte Menge 2023 gleich 3.124.100 minus 1.603.460 gleich 1.520.640 Tonnen, bewertet mit 800 Euro je Tonne gleich 1.216,5 Millionen Euro, für 2022 entsprechend 1.644.770 Tonnen und 1.315,8 Millionen Euro; Rückrechnung der Abführung Ist 2025 über den Abrufsatz 1.248,5 Millionen geteilt durch 0,80 Euro je Kilogramm gleich 1.560.638 Tonnen; Vollzugskostenquote 103,578 geteilt durch 1.460 gleich 7,09 Prozent und 147,681 geteilt durch 1.460 gleich 10,12 Prozent; Deckungsschwelle 1.261 plus 103,578 gleich 1.364,6 Millionen Euro, geteilt durch 550 Euro je Tonne gleich 2.481.051 Tonnen, gegenüber 2.700.000 Tonnen ein Rückgang von 8,11 Prozent oder 2,78 Prozent im Jahr über drei Jahre; Stückbelastung 0,055 Cent je Gramm Kunststoff, daraus 1,1 Cent bei 20 Gramm und 22 Cent bei 400 Gramm, wobei die Gewichte Rechenbeispiele sind und keine Erhebung; Verhältnis der Sätze 550 zu 800 gleich 68,8 Prozent; Verhältnis Kassenjahr zu voller Jahreswirkung 2027 gleich 670 zu 805 gleich 83,2 Prozent gegen rechnerische fünf Sechstel gleich 83,3 Prozent.
• Berichterstattung als Zeiger auf den noch nicht parlamentarisch eingebrachten Entwurf, nicht als Zahlenquelle: EUWID Recycling und Entsorgung vom 5. Oktober 2026 („Plastiksteuer: 550 Euro je Tonne, auch Mehrweg wäre betroffen") mit der Einordnung, dass der Entwurf als Fraktionsentwurf formuliert ist und daraus weder Zustimmung noch Einbringung folgt, sowie dem Hinweis, dass der Beginn der Rezyklat-Entlastung nicht gesichert ist; tagesschau.de vom 5. Oktober 2026, 17:10 Uhr („Koalitionsfraktionen planen neue Plastiksteuer") mit der Stellungnahme der Deutschen Umwelthilfe (Beschränkung auf Einweg, Ausweitung auf Papier, Pappe, Karton, Aluminium und Weißblech gegen Materialverlagerung) und dem Brief von Ernährungsindustrie, Handelsverband und Kunststoffverpackungsindustrie an Kanzleramtsministerin Nina Warken gegen ein Verfahren „im Schnellverfahren" ohne Ressortbeteiligung und Kabinettbeschluss. Beide Stellungnahmen sind hier als Äußerungen geführt und nicht nachgeprüft.
• Theorie: Pigou, „The Economics of Welfare", 1920, zur Besteuerung externer Effekte am Grenzschaden; Ramsey, „A Contribution to the Theory of Taxation", Economic Journal 1927, zur inversen Elastizitätsregel und zur Belastung unelastischer Bemessungsgrundlagen bei gegebenem Aufkommensziel; Steuerinzidenz mit dem Konsumentenanteil gleich Angebotselastizität geteilt durch die Summe aus Angebotselastizität und dem Betrag der Nachfrageelastizität. Zur föderalen Zuordnung: Artikel 105 Absatz 2 Satz 2 und Artikel 106 Absatz 1 Nummer 2 des Grundgesetzes, vom Entwurf selbst als Kompetenzgrundlage angeführt.

Alle Zahlen in diesem Bericht sind mit Primärquelle belegt (amtliche Angaben). Modell-Lesarten (ökonomische Einordnungen) sind als solche gekennzeichnet und von den Fakten getrennt.

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